政府采购服务，何时落入寻常NGO家？

乌托邦

政府采购服务，何时落入寻常NGO家？摘要：全世界的NGO，都面临着同样一个问题———差钱！广东这一系列被业界誉为“开风气之先”的创举，能否给“久旱”的民间组织送去甘霖，带来社会服务大繁荣景象？这无疑是大家最为关心的问题。

    一次大会的议题，带给广东省政府组织的是采购NGO服务的良好契机。本报资料图

    耕种与收获，是政府采购NGO服务之后的命题。图东方IC

    政府与民间的关系看上去很美———图为2012年1月12日，深圳市血液中心为献血者发放红围巾和袖贴。    强子/东方IC
    推进社会事业大发展，实现政府职能转变，广东可谓铆足了劲。自去年8月份成立高规格的省社工委以来，一连串关于降低社会组织注册门槛、促进和规范政府购买社会服务的文件如雨后春笋般破土而出。5月底，省政府印发《政府向社会组织购买服务暂行办法》；6月6日，省财政厅又快马加鞭出台《2012年省级政府向社会组织购买服务目录（第一批）》。
    全世界的NGO，都面临着同样一个问题———差钱！广东这一系列被业界誉为“开风气之先”的创举，能否给“久旱”的民间组织送去甘霖，带来社会服务大繁荣景象？这无疑是大家最为关心的问题。
    在乐助会创始人、管理部部长李锦文看来，政府采购民间组织服务，感觉像是画了一个大饼，我们就是吃不着。雷声响了许久，雨点还没见着，多数民间组织等得有点心急了。
    广州市越秀区知心社工服务中心创办者廖卉在担忧，“社会组织成立之日，就是死亡之时。”不少新注册的NGO负责人觉得，现在政府只关心成立了多少社会组织，但不太关心它们出生之后怎么成活、怎么成长和发展。
    另一方面，在各地试点中，一些政府部门自办NGO承接社会服务；购买主要集中于社工机构，其他民间组织难以“雨露均沾”；招、投标过程不透明，甚至暗藏“猫腻”等问题也开始浮现，给行业的健康发展埋下隐患。
    “政府采购社会组织服务，扶上马还需送一程。”清华大学公共管理学院创新与社会责任研究中心主任、教授邓国胜说，应该给尚处起步阶段的NGO成长和试错的空间，广东当前最迫切的是要建立一个公开、透明的平台，合理配置资源，形成一个良好的生态系统；另外就是强大的支持性组织，这目前还是广东的“短板”。
    看上去很美()
    “过去30年，是市场大发展的30年；未来30年，将成为社会大发展的30年。”启创社工服务中心执行总监廖焕标还是中山大学社工系一名大二学生时，热爱读书和思考的他，就已经清晰认识到这一点。2005年毕业后，他毫不犹豫地投入到这场历史变革当中来，当时全班34个同学中只有五人投身社工行业。
    他预料中的广东社工事业的“春天”，在2011年如期到来。2007年，广州全市还只有海珠区政府斥资200万，购买了启创社工服务中心3条街道和两所中学的青少年服务项目；到2011年时，全市试点街道已达20条。而今年，广州将砸下2.5亿元重金，在全市131条街道推出家庭综合服务中心。不仅仅是广州，广东各市也在轰轰烈烈地推进政府购买社会服务。珠三角城市中，深圳、东莞、佛山的南海和顺德等地都屡有突破。国家也相继出台鼓励政策，社会管理创新，这样一个有点艰涩的学术专有名词，出其不意地成为2011的年度热词。
    广州三家本土NGO也在摩拳擦掌。过去的一年中，乐助会、广州青年志愿者协会旗下的两个优质NGO——启智服务总队和成长服务总队，都在忙活着同样的事情，为承接政府购买服务项目作准备。
    成立于2004年5月1日的乐助会，是一个专业助学的民间志愿团体。它以公开、透明的操作模式脱颖而出，只为爱心人士牵线搭桥，所有捐款由捐助者直接汇到学生账号。乐助会组织志愿者、爱心人士对每个学生进行家庭实访，通过老师、邻居、村干部等多种方式对学生的情况进行核实，确保个案的真实。活动费用由参与者平均分摊。“不经手善款、不抽取管理费”在为乐助会赢得口碑的同时，也给组织正常运转带来诸多困难。
    去年3月份，长期困扰乐助会的身份问题终得解决，它在广州市民政局注册成功，成为广东省第一家民间非基金模式的慈善公益组织。创始人、管理部部长李锦文开始谋划组织的长远发展。目前乐助会已经聘请了8名专职社工，他觉得组织已经有实力去竞标一些政府购买项目。
    可是，一只“拦路虎”赫然挡在前路。乐助会聘用的社工没有“社工证”，组织不具备竞标资格。因为去年乐助会成立还不足一年，也没办法给社工提供证明，让其可以参加考试。
    政府这边暂时“此路不通”，无奈之下，李锦文只好安排一名社工专门去基金会找“钱”，一年下来徒劳无功。“基金会倾向于支持刚成立的N G O，认为我们已经‘运作成熟’，没有‘投资’的必要。”李锦文觉得很纳闷，普通人买股票会选择绩优股，为什么乐助会这只“绩优股”却四处碰壁？
    他一度想去招聘有社工证的大学生来解决参与政府购买服务的“资质”问题。但外面的行情让他吓了一跳。社工荒来袭，毕业生们更愿意去能拿到项目的社工机构。乐助会则因为募集行政费用十分困难，给社工们开出的薪水“不给力”，很难吸引社工系学子“加盟”。
    为什么要把考社工证的门槛设得那么高呢？李锦文说，让大家像考会计师证一样能自由地报考社工证，不是很好吗，有更多的人关注和投身这一领域，才能促进行业的发展。
    身处“上不着天、下不着地”的尴尬境地，他这样描述自己的感受，政府画了一个饼在那里，我们就是吃不着。
    成长的烦恼
    “纯草根出身”的李锦文挺羡慕那些有点官方背景的NGO，比如义工联之类，政府的资源总是优先对这些“根正苗红的嫡生组织”开放。
    真实的状况是否如他所想呢？
    成长服务总队和启智服务总队是广州市青年志愿者协会旗下两家颇具口碑的志愿者队伍，也是团市委重点培育的NGO，并帮助他们解决了注册办公场地问题。去年两家组织花近半年时间“跑注册”，终于分别在今年1月份和3月份取得专业社工机构的身份。
    不过，成长服务总队队长廖卉这名资深的心理咨询师却陷入了“成长的烦恼”当中。到现在为止，机构还没有拿到一个政府购买服务项目。不是没有去参与竞标，而是每回都空手而归。廖卉本人是一名公务员，她不能担任NGO负责人。拿不到政府资金支持，她不得不让机构的法人代表从专职的身份“降至”志愿者。
    这家NGO拥有上千名专业心理咨询师的志愿者团队，廖卉多年参与心理援助项目，积累了丰富的青少年心理辅导经验。“这么好的专业队伍却没有用武之地，多可惜啊。”她暗自感叹。在辛辛苦苦跑注册时，就曾有其他NGO劝她打“退堂鼓”，“也许纯做志愿服务你可以生龙活虎，注册成功后就得偃旗息鼓了。”这家组织负责人现身说法，注册后要请专职人员、要找办公场地，又无政府资金支持，最后这家NGO就死掉了。
    “现在政府只关心成立了多少社会组织，但不太关心它们出生之后怎么成活、怎么成长和发展。”性格爽朗的廖卉直言不讳，却道出了很多好不容易“合法化”了的N G O的共同心声。
    启智服务总队所成立的启智社工服务中心情况相对好一些，目前正在洽谈广州市区一条街道的家庭综合服务中心项目。启智是广青协的一支明星团队。过去，在外省前来广东考察志愿服务时，常常会被作为范本进行推介，队长李森曾是广州电信的员工，后来辞职全身心投入公益事业。他身上满载荣誉，比如中国志愿服务金奖奖章、中国青年五四奖章、全国优秀志愿者和广州市十大杰出青年等，这些让他在圈内颇具影响力。正凭着他的“个人魅力”，在去年志愿者服务广交会项目中，他为团队从企业争取到了5万元的资金支持。
    即使这样一个前途一片大好的NGO，也有种种为难之处。李森说，以广州来说，政府购买社会服务，主要集中于街道和社区，以街道综合服务中心为载体，经常“一刀切”地打包给某一个社会组织。对于新成立的NGO很不利，很难有机会去与进入得比较早的社工机构竞争。以致出现有的社工机构一口气接了十几条街道服务中心，形成“寡头垄断”、“近亲繁殖”。小的NGO没有同台竞争的机会，挣扎在生死线上。
    此外，现行的制度安排，让NGO必须从“专业型”变成“全能型”，才能承接一个服务中心的所有项目。行政区划让一些跨区域的项目难以开展。李森打了个比方，启智有一个特色的服务项目“关怀流浪者”，“流浪者在各区都有，如果我们拿到的只是越秀区的项目，就只能在区内提供服务吗？这些实操层面的问题都需要合理的解决方案。”
    需要什么样的制度设计？
    记者在采访中发现，NGO普遍反映的问题还包括政府在采购民间服务时，招投标过程不公开、不透明，“暗藏猫腻”，“有熟人才能拿到项目”，“很多项目事先其实已经谈好了，招标成了过场。”一名不愿意具名的NGO负责人甚至反映，在她找项目四处碰壁时，却有人在打“借NGO之壳上市”的主意。“对方跟我说，他有路子可以拿到项目，他可以给我们当中介。不过，钱只是从我们账里过，他最后拿低价去找人来承包服务。”这名NGO负责人当时就拒绝了，但她心里充满忧虑，如果没有一个公开、公正、透明的平台，这样一项公益性的事业同样会被“腐蚀”。
    这不仅仅是她一个人的担忧。在微博上，很多NGO从业者也表达出同样的观点。郭霞SE E说，政府再这么砸钱下去，就算（NGO）不被收编，公益领域早晚也会滋生“官商勾结”，或者叫官善勾结？MSC张昕则称，预测政府给钱的方式还会推动一批“政府NGO”产生，专门用来吸纳政府的拨款。redm inister在担心，如果不建立科学公正的程序保障，新的腐败不公就会产生。
    正是为了破解上述难题，5月底，广东省政府下发《政府向社会组织购买服务暂行办法》（下称《办法》）。首次明确了政府向社会组织购买服务的范围，主要涵盖的是教育、卫生、文化、社区事务、养老助残、行业资格认定和准入审核、科研、法律、政策调研等分属五大类的领域。基本涵盖了社会建设的主体部分。
    政府采购服务资金安排也将纳入财政预算。它规定各级政府应按照财权与事权相统一原则，结合本地区经济社会发展水平和财政承受能力，将向社会组织购买服务经费纳入同级财政预算。
    针对N G O普遍关心的程序问题，《办法》提出，在政府向社会组织购买服务过程当中，重大项目、重大民生事项需由财政部门委托第三方机构通过公开招标方式组织实施。其余购买项目应通过公开竞争方式实施，属于政府采购范围的应通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源等方式实施。
    评估也是一个关键环节。社会服务并非一个实体产品，难以标准化提供；如果由政府评估，数字化、政绩化的取向势必导致“外行指挥内行”的局面。《办法》尝试建立“第三方评估机制”。它要求，政府同时向社会组织购买服务的绩效评价，可由财政部门实施或通过引入第三方实施。评价范围包括购买主体购买服务的财政资金使用绩效和承接项目的社会组织的服务绩效两个方面。
    中山大学公民与社会发展研究中心主任朱健刚认为，购买服务的主要问题在于过于集中在社工机构，缺乏有效评估，从而不利于NGO发展。这是NGO呼吁的重点。而官善勾结在购买服务前已经存在。《办法》至少从法律上明确了官善分离，这和开放登记、自主筹款不矛盾，不需替换，而是共同进行。关键还是NGO要稳得住。
    “大方向非常好！”李森关心的是，怎么落实，NGO能否获得一视同仁的地位？
    廖卉希望，能有一个清晰的目录，指引NGO去寻找可以参与的竞标项目。“我们不惧怕同台竞争，关键是要给我们竞争的机会。”
    这一回，政府部门的反应速度惊人。
    6月6日，省财政厅快马加鞭出台《2012年省级政府向社会组织购买服务目录（第一批）》。第一批目录共涉及基本公共服务、社会事务服务、行业管理与协调、技术服务、政府履职所需辅助性和技术性事务5个一级目录；下辖又涉及教育、医疗卫生、住房保障、资源环境，社区救助、法律援助、慈善救济、公益服务，处理行业投诉，行业资格认定和准入，行业规范，法律服务，政策（立法）调研、草拟、论证等49项二级目录。
    具体分解落实到三级目录，共涉及到262项内容：其中包括公共教育规划和政策研究、宣传服务，政府组织的群众健康检查服务，文物保护的辅助性工作，保障性住房规划和政策研究、宣传服务，公益性养老项目的实施与管理，法律援助政策宣传与咨询等，另外，行业从业资格标准和政策研究，政府法律顾问服务，政府决策、执行、监督等方面的通用课题研究，及公共工程评价等，也被纳入到此次省级政府的购买目录当中。)
    不过，两个文件都还只属于纲领性的制度设计，没有明确的实施时间表，没有实施方案，也没有监督、考核和问责规定。
    李锦文表达出极大的耐性。“正如省委书记汪洋所言，好孩子是夸出来的。社会管理改革，也是全新的事物，我们再给多政府一点时间。”他说，如果能拿到政府购买服务项目，解决行政费用，让员工无后顾之忧，乐助会的产出将是10倍以上甚至更多。
    专家访谈
    “NG O发展，广东最缺支持型组织！”
    6月6日，清华大学公共管理学院创新与社会责任研究中心主任、教授邓国胜接受本报专访，对广东省推进“小政府、大社会”改革的创新与突破给予了积极评价。但他认为，目前广东最缺的是协助N G O发展的支持型组织。工会、团委、妇联等传统政府部门在向枢纽型社会组织转变过程中，面临着改革动力不足的问题，暂时还难以承担好“孵化”功能。他建议广东省要重点培育“N G O支持型”社会组织，全面提升N G O的能力。
    南都公益周刊（下称“南都”）：广东省日前出台办法，规范政府购买社会服务，对此您作何评价？
    邓国胜（下称“邓”）：很好的创新！全世界的N G O面临着同样的问题———缺钱。中国现阶段社会组织十分弱小，根据我们的调查，他们最大的问题也是缺少资金来源，特别是草根组织。国内多数的基金会，都是自己找钱自己花，投给社区一线服务组织的费用非常少。政府在阶段购买社会服务，很有必要。
    广东购买社会服务的范围，从传统的扶残助弱开放到政策、立法咨询等多个社会层面，是一个创举。在过去也有政府部门向行业协会购买政策报告之类的服务，但没有形成系统的制度。目前政府向包括高校在内的事业单位购买服务，可以在公共财政中列支，向社会组织购买服务则不行。广东的政策打破了这一体制的障碍，给予了民间组织参与公共政策制定的空间。
    南都：政府大量的资源投往社会领域自然是好事，我们也听到很多担忧的声音，甚至有NGO人员提出，会不会催生更多的官办“NGO”，出现“官善勾结”的状况。
    邓：这些担忧完全是有必要的，NGO从业者担心的状况也完全有可能发生。包括在国外的政府购买服务领域，也存在“寻租”的空间，最关键的是程序的公正、公开、透明。在招标的过程中，应该委托行业组织等第三方来实施，从制度上堵塞“漏洞”。
    南都：因为NGO很散弱，有一些街道开始自办NGO，来承接政府购买项目。对这种现象您怎么看？
    邓：政府自办NGO，只是应一时之需，解决当前NGO数量少、力量弱，难以承接大量政府购买项目的问题。但长远看是不合适的，它会与民间自发生长的NGO抢夺资源，不利于NGO长远发展。
    我们的NGO还太弱小，政府要有培育的意识，扶上马还须送一程。刚开始，他们提供的服务未必会比政府部门更好，但我们要给他们成长和试错的空间。我个人感觉，跟其他地方相比，广东的NGO发展得还可以，可能是毗邻港澳的缘故。而扶持机构非常少，目前做得不错的有中山大学公民与社会发展研究中心等。在日本，政府不仅仅是购买社会组织服务，同时还拿出废弃的大楼给NGO提供场地，通过人力资源培训等提升民间组织的能力，给予全方位的支持。
    南都：按照广东的部署，工、青、妇等传统意义上的政府分支机构，以后也将往枢纽型社会组织方向转型。他们中的一部分，还注册成立了社会组织，致力于做N G O孵化器。
    邓：我并不太看好这一模式。北京一两年前就在尝试做这方面探索，整体感觉并不成功。在事业单位改革没有完成前，工、青、妇也还是政府机构，它没有改革的动力。现在就处于一个扯皮阶段，他们也在伸手向政府要更多资源，比如人力、资金等等。广东不一定要学习这种模式。
    南都：广东当前最迫切需要解决的问题有哪些？
    邓：政府购买服务要建立一个公开、透明的平台，合理配置资源，形成一个良好的生态系统。另外就是强大的支持型组织，这是广东目前最缺乏的。
    南都：在环境形势已经十分严峻的当下，很多环保组织也在呼吁政府开放采购服务。
    邓：完全有必要，我想下一步也会对环保组织放开。环保部也曾发文要培育几千家环保类N G O，但是进程比较缓慢，深层次原因主要是部门利益。政府要革自己的命，主动让渡权力，并不是件容易的事。目前改革的方向是对的，但我们得有足够的耐心。
    南都：广东从成立社工委，到陆续出台推进社会管理改革的系列文件，推动政府购买服务。您怎么看待这一系列动作？
    邓：广东是改革开放的前沿，社会改革目前也走在全国前列。学界的期待很高。不过，我暂时还不敢持太乐观的态度。中国有句古话，听其言、观其行。结果会怎么样，还需要时间去验证。我们鼓励各地根据不同的省情、地情去探索不同的模式，百花齐放，多元发展。
    采写：南都记者 朱丰俊



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中国的政府不可能支持NGO的发展，体制呐

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