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非营利组织提供公共服务的价值、困境与发展 (以启智为例)

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    发表于 2017-6-13 17:29:53 | 显示全部楼层 |阅读模式
    非营利组织提供公共服务的价值、困境与发展——以广州市青年志愿者协会启智服务总队为例
    贺晓红
    (华南农业大学 公共管理学院,广州 510642)
    摘要:在我国,随着经济社会的不断发展,社会力量参与公共服务供给的数量不断增加,但现存社会组织的自我管理步伐却跟不上公共服务多样化的要求,因此构建完善的社会组织管理体系势在必行。根据西方经验和我国实际,完善社会组织的管理,充分发挥社会组织在公共服务供给中的作用,培育公共服务供给的多元化主体,对于构建完善的公共服务体系具有重要意义。
    关键词:非营利组织;公共服务;政府
    中图分类号43  文献标志码:A 文章编号:1002-2589(2011)19-0016-03
    非营利组织参与公共服务供给既是提高公共服务供给整体水平的客观要求,更是完善社会管理的必要途径。一直以来,随着公共服务的需求不断增大,对公共服务供给主体的多元化诉求越发明显。目前我国非营利组织数量大,但服务供给水平参差不齐,这既制约了政府职能的有效管理,也影响了整个社会的和谐发展。非营利组织的发展影响着公共服务的供给性质和效果,更关切到公共服务使用主体对多元主体提供公共服务的认识和评价。因此,如何通过改善非营利组织的管理来实现更高效的公共服务成为当前学术界研究的重点话题。本文试图通过个案研究,分析非营利组织为社会提供公共服务的价值、管理机制和困境。这里的非营利组织是指不以获取利润为目的,具有组织性、民间性、非营利性和志愿性等特征的组织。
    一、非营利组织参与公共服务供给的价值
    公共服务是指那些通过公共权力或公共资源所开展的能满足公民及组织的直接需求的公共物质或精神产品,一般有纯公共物品和准公共物品之分。随着社会的发展,非营利组织参与公共服务供给,既体现了社会发展的包容性,又符合参与主体多元化的要求。因此,推动非营利组织参与公共服务供给具有重要的社会价值。
    1.有利于创新和改善社会管理。我国正处于社会转型时期,近年来重大自然灾害不断涌现,社会事件的发生频率及影响范围不断扩大。正如美国著名政治学家萨缪尔·P.亨廷顿认为:“一个高度传统化的社会和一个已经实现了现代化的社会,其社会的运行是稳定而有序的;而一个处于社会急剧变动、社会体制转轨的现代化之中的社会,往往充满着各种社会冲突和动荡。”[1]我国政府的管理能力虽然在不断提高,但始终无法将全部管理潜力用于非常态的公共风险事务管理中。增加非营利组织参与公共管理的机会,是政府社会管理发展的新思路,它将缓解政府的社会管理压力,进而减少政府的管理成本。因此,非营利组织参与公共服务供给既能发挥社会组织优势,又能使政府集中力量办大事。
    2.有利于推动政府职能转变。迈克尔·曼(Michael Mann)将国家权力区分为专制性权力(despotic power)和基础性权力(infrastructuralpower)两个层面,其中专制性权利指国家所拥有的分配性权力,其行使不取决于国家行动者同社会行动者的讨价还价;基础性权力则是国家渗透社会生活、切实有序落实自身政策的力量[2]。他从政府权力的国家要求和社会要求角度进行区分,指出政府参与社会管理的能动性。我们知道,政府的一般职能有四项:经济调节、市场监管、社会管理与公共服务。市场经济体制下,遵循市场规律开展经济活动,在市场机制及各项制度的不断完善下,政府将实行宏观调控政策,提高市场自主能力,从而将更多的资源和精力转移到社会管理和公共服务职能上。上个世纪进行的“单位制”改革就是一个实际案例。取消“单位制”后,出现“社会管理体制改革滞后于经济体制的变革,导致社会管理缺位和公共服务机制缺乏,使部分公民权利游离于体制之外”[3]的现象。但随后,非营利组织通过各种形式,充分利用社区已有资源或其他社会资源,为社区举办各种活动,丰富社区居民的日常生活,满足了社区居民的公共服务需求,社区居民的幸福指数提高了,政府也顺利完成职能转变。
    3.有利于公民社会的成长。目前,我国处于“强政府、弱社会”的状态,强政府可以集中力量办大事。公民治理理论主张通过合作、协商、伙伴关系、确定共同的目标等途径,实现对公共事务的管理,强调多中心治理,社会的最终模式将是“小政府、大社会”。罗伯特·D.帕特南在论证民主政治与社会资本时强调:“与等级制的零碎组织或委托人相比,超越社会分裂而以水平状态组织的自愿社团更可能培养较广范围的社会合作,加强互惠关系,并因此更容易使民主运转起来”[4]。在现有机遇和挑战下,注重社会组织的培养和发展,将为更高阶段的社会管理提供经验,加速社会的发展进程。因此,一方面政府要放开手脚,尊重各种力量的发展,不是一直包办全部事务,而是通过引导作用,抛开微观事务,发挥社会元素在社会自我管理中的积极性。另一方面,社会组织可以通过参与政府公共资源分配寻求自我发展的养分,更好地满足社会服务供给的需求。
    二、典型个案分析
    非营利组织,产生于社会管理多元化需求背景下,通过自我学习和管理逐渐成长起来。在我国一些有战斗力、影响力,具有代表性的组织已经形成。广州市青年志愿者协会启智服务总队就是一个典型的个案。
    广州市志愿者组织以广州市青年志愿者协会(以下简称“广青协”)为统筹,下属包括各种直属服务队,广青协启智服务总队是其中最为活跃的一支志愿者队伍,隶属于广州市共青团委员会,成立于1995年6月6日,是一个非宗教、非政治、非营利的公益慈善团体。伴随着广州志愿服务事业的发展而成长,启智服务总队规模不断壮大、服务项目不断增多、服务范围不断拓宽、服务平台不断完善,组织形态逐渐走向成熟期,在志愿者服务组织中极具代表性。
    1.提供公共服务类型
    启智服务总队的服务分为常规和非常规两大类。非常规活动指由其他组织举办的活动或者应急服务,如荔湾家访组、心声热线、残奥中心、盲人协会、麻风病人等。常规活动指定点、定时与一些非营利组织的合作项目,如孤儿探访、残疾人学校探访、智障儿童个案辅导等。组织活动具体情况如下表:
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    主要服务内容分技能训练、功课辅导、心理辅导和调节、康复训练、社会交往这五方面。技能训练指如煮饭、洗衣、扫地等生活技能训练和游戏、与人交谈等社会技能训练;功课辅导指结合学校的功课,辅导孩子完成作业,进行作业后的复习辅导;心理辅导和调节指根据孩子的心理状况,进行一定的心理辅导或活动游戏,及时帮助其进行心理调节;康复训练指志愿者与孩子们通过各种各样的游戏与活动,进行分阶段的智力康复训练;社会交往指志愿者与孩子一起去参加专为孩子所办的集体活动,志愿者和孩子们共同参加活动中的表演,游戏,交流等环节,让孩子能充分体验社会交往的快乐与技巧。主要活动方式:上门家访。让孩子在志愿者的指导下,有复习和充实知识的机会,让孩子在学校、家庭、社会都能得到全面的教育、训练和照顾。
    2.服务资金来源及用途
    服务资金来源渠道包括爱心充值卡项目、①社会团体或个人捐助。其中爱心充值卡项目为最主要的服务资金来源方式。大部分志愿者活动的费用由志愿者分摊。如果有服务资金剩余则留作下次活动经费或退还志愿者。服务资金开支则包括活动开展过程中所需要的场地费、物资租赁费、活动奖品和组织日常管理所支付的专职人员补贴、办公场地租借费、水电费等。
    3.服务对象和服务时间
    从志愿服务组织服务提供的范围和对象来看,启智服务总队以服务社会弱势群体为主,这部分群体分布区域分散,得到社会和家庭的关注少,异质性大,需要照顾的时间周期长。从启智服务总队提供的服务上来看,形式上、时间上、地域上的不同安排,为不同群体安排不同的服务。这种方式,既发挥了组织人员数量多、人员特征多样的优势,又通过匹配性选择满足了各类社会服务需求。在调查“你认为现在的志愿服务最应当照顾的社会群体时”,选择“城市和农村的孤寡老人”和“残疾人”的分别占到77.5%和68.8%。说明目前所提供的服务与社会期望的服务需求主体比较吻合。
    目前启智服务总队注册会员总数超过1.5万人,活跃会员有2000人,每月平均有500名市民报名加入。会员中有学生、社会工作人员、农民工等从事不同职业的人。2006年有826名服务对象参加了启智服务总队所提供的服务,会员服务时数共61501小时;2007年服务对象3000人,会员服务时数共12万小时.其中,被志愿者熟悉的一位出生于1941年5月的何阿姨在服务时间长度上比较突出:她在2007年服务时数共173小时,2008年服务时数共275.5小时,2009年服务时数共515小时,2010年1月服务时数167小时,截至2010年1月,累计服务时数超过1400小时,每天的志愿活动几乎成为其生活的主轴。在我们的调查中,被问及到“平均做志愿者的时间是多少”时,有53.50%的人选择“在5小时以上”。
    启智服务总队的服务项目不断开拓创新,目前注册人数超过2万人,开展志愿服务项目超过40个,每周向志愿者提供超过1000个志愿服务岗位,并且尽量一月组织一次中型的志愿活动,一季度组织一次大型的志愿活动,每次活动举办前骨干会员对活动进行精心筹备,作出完善的活动方案并上报志愿者协会批准。今后的重点工作是社区志愿服务。
    三、非营利组织参与公共服务供给的困境
    就公共服务供给来说,在计划经济体制下,政府是公共服务的单一供给主体。随着市场经济体制的确立,公共服务供给主体的多元格局逐步形成,我国非政府组织的发展也在经历了2008年汶川地震、冰灾等重大公共事件的锻炼后,逐渐成熟起来。改革30多年来,国家与社会的结构关系发生了变化,政府的主要职能逐步转变为宏观管理和公共服务供给。公民的主体意识也显著提高,鉴于对社会发展的责任意识以及服务意识,大部分人都希望通过自己的具体行动参与到社会建设和管理中。然而,现实的情况是,在社会不断变革,国家由倾向型政府逐渐向服务型政府转变的背景下,非营利组织提供公共服务的能力受到不断的质疑和挑战。
    1.过多注重服务数量,对服务质量缺乏系统的评估
    目前非营利组织限于自身条件,试图以开展活动的次数,参加活动的人数来吸引公众眼球,获得社会认可和进一步发展的资源。从启智服务总队每周的服务情况来看,其服务地方有约32个,每周开展定期和不定期的服务,一般每次参加服务的志愿者是20-30位,有些服务项目需要的志愿者超过50位。这种服务基本在数量上能满足要求。但是,服务过程中普遍缺乏完善的服务跟踪系统,极少评估服务对象对服务的满意度。此外,服务过程中受众的身体、精神、心理是否会因所接受的服务而产生不良影响,这些都没有被充分重视。
    2.服务人员多,普遍缺乏专业知识
    非营利组织的服务人员除少数受邀专职人员以外,大都是通过自愿的方式加入到服务行列。服务者的年龄、职业、性格、成长环境的差异虽然能满足各种类型服务对象的要求,但也产生了无法为服务主体提供专门、长期的服务等问题。在问卷调查中问及到“提供服务时存在的最主要问题是什么”时,“服务不够专业”占33.8%。服务人员在服务过程中受限于自身的专业条件。
    3.服务资金不足,组织间为争夺资源出现隐形矛盾
    据调查,41.4%的非营利组织认为资金缺乏是他们面临的首要问题。从启智服务总队2009-2010年的财务状况来看,月余额大于零的只有三个月,其余月份都面临资金不足的问题。非营利组织出现亏空的情况常有出现,组织的生存发展受到资金的约束很大,如果是依靠企业或者国外组织捐助的非营利组织则会受到社会、经济环境波动的影响,例如金融危机。
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    总而言之,我们看到,一方面,随着经济社会发展,社会成员对公共服务的需求日益增长,另一方面,由于人力和财力等多种因素导致非营利组织提供公共服务存在的各种问题也不断增加。在这样的双重困境下,关注非营利组织发展,呼吁政府对公共服务供给主体进行有效统筹成为必然选择。
    四、公共服务视角下的非营利组织发展
    从本文的个案来看,非营利组织在提供公共服务方面有自身的优势和特长。它存在一套自主的人员吸纳模式,能够根据需要有效整合社会资本和人力资源;它拥有多样化的公共需求资源,能够结合服务主体的特点有针对性地提供相应的服务产品;它组织灵活,能有效地集聚社会资本,以有效的服务和治理行动整合社会相关阶层的利益要求。可以说,在市场和政府公共服务供给不足的情况下,非营利组织成为了社会公共服务供给的重要补给力量。
    本文的个案还启示我们,非营利组织的发展及其积极进入城市公共服务,必须依赖国家层面对于非营利组织的政策变革,比如登记注册制度、准入制度、税收支持政策以及适当的资金扶持政策等。政府应该对那些在公共服务领域作出突出贡献的非营利组织,给予一定的奖励资金,或者鼓励企业赞助,最终提升非营利组织在公共服务和其他领域的服务能力。此外,要调动社会成员参与公共事务管理的积极性,加强对社会资源的开发和利用,充分发挥社会的多样化优势,为提供更多有针对性的和高效率的公共服务创造条件。事实证明,一种由政府整体统筹、公众参与的多元主体公共服务供给模式,不仅能有效地发挥政府的管理职能,提高社会组织的服务能力,还能加快公民社会发展的进程。
    参考文献:
    [1][美]萨缪尔·P·亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].王冠华,等,译.北京:三联书店,1988.
    [2]MichaelMann.States,War,andCapitalism[M].Oxford:Blackwell,
    1988.
    [3]陈伟东.社区治理与公民社会的发育[J].华中师范大学学报:人文社会科学版,2003,(1).
    [4][美]马克·E.沃伦.民主与信任[M].吴辉,译.北京:华夏出版社,2004:203.
    [5]史传林.村落社区组织提供公共服务的机制与内在逻辑——以粤西北W村为例[J].社会科学,2008,(8).
    [6]王名,刘国翰,何建宇.中国社团改革——从政府选择到社会选择[M].北京:社会科学文献出版社,2001.
    [7]周大鸣.中国志愿组织的典型个案研究——对广州市启智服务总队的考察[J].中国青年政治学院学报,2008,(3).
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