公益回眸 公民意识渐次觉醒

乌托邦

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bmwalter 2006-04-17 20:07

公益时报 宋宗合
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  公益组织从雨后春笋到秀枝难出

  从1981年我国第一家基金会——中国儿童少年基金会成立以来，在中国大陆曾出现过设立基金会的“热潮”期，仅分散在各地的扶贫基金会就有数千家之多。20多年间，我国的慈善公益组织已经由零起步，初具规模。
  然而，慈善公益组织的数量和增长速度却并未与我国经济和社会的发展趋势相吻合。1996年后基金会的增长基本处于停滞状态，这与政治体制改革，特别是政府机构改革后“小政府，大社会”的要求明显不符。这种停滞，相当程度上应当归因于1996年的社会团体的大规模的清理整顿，以及1999年以后由于管理体制调整造成的停止审批。这些问题的积压已经成为公益慈善组织发展的瓶颈。
  社会制度的完善、社会的进步与发展呼唤慈善公益组织的繁荣和发展。
  去年出台的《基金会管理条例》首次将基金会分为公募基金会和非公募基金会，并鼓励民间力量积极参与成立非公募基金会。
  2004年6月1日，由浙江省政协委员、旅美华侨叶康松捐赠原始基金200万元人民币发起的“温州市叶康松慈善基金会”获浙江省民政厅批准设立。这是国务院《基金会管理条例》自去年6月1日起实施后全国首家获准设立的非公募慈善机构。
  紧接着，上海福岛自然灾害减灾基金会等4家基金会获得了上海市政府有关部门颁发的“出生证”，成为上海按法定程序审批登记成立的首批非公募基金会。
  但是纵观《基金会管理条例》颁布后新的基金会成立的情况，并没有出现多么令人喜悦的局面。很快一年时间过去了，新成立的非公募基金会并不是很多，即使成立的部分私募基金会，也多有官方背景，而固有的基金会却面临一种小规模的洗牌，所有的基金会都得按条例垫高自家门槛。
  无数草根组织依然艰难生存，在政府“不管不问不支持”的大前提下小心翼翼地争得自己的生存空间，在工商注册甚至是“黑户”的背景下依靠志愿精神培育中国的公民意识，或者自生自灭。部分境外基金会资助的草根组织起起伏伏，完全在并不认同国际公民主义的条件下对外来“第三部门”经验生吞活剥，或自称“拿外国人的钱办中国人的事”，或有益或无害地进行“乌托邦”试验。
  当然，慈善公益组织正在朝着好的方向发展，它正在逐步壮大成熟。
  1993年1月，全国第一家以慈善会命名的社会团体——吉林省慈善会正式建立。1994年4月12日，中华慈善总会在北京正式诞生了。它是全国所有民间慈善组织中唯一的一家全国性的联合性社团。社会登记管理部门赋予它在全国发展团体会员的权力。截止到2001年年底，中华慈善总会已经在全国各地发展了共108个地方慈善会作为它的团体会员。此外，基层社区的慈善组织也开始出现。仅天津红桥区就有16个。基层社区慈善组织不仅城市有，农村也有，江西赣南就建立了149个县级和乡镇级慈善会。基层社区慈善组织的建立是中国慈善事业向纵深发展的一个标志。他们从本社区筹款，直接服务于本社区的群众，深深扎根于百姓之中。
  前不久，中国法律援助基金会也发出声音，要扩张自己在中国公益版图中的领域，预备在各地设立分支机构，类似于慈善会、红十字会、青基会的组织将越来越多。

公民观念从精英启蒙到政府支持
  今年两会期间，《公益时报》曾对参会的代表委员们进行了一项抽样调查，结果在调查对象中，有七成以上代表委员不知道什么是民间组织。社科院曾设计的问卷调查表明，超过半数以上的被调查者误认为慈善事业属于政府的救济行为；绝大部分被调查者虽然参加过捐款捐物活动，但主要是通过工作单位、学校、居住街道被动捐赠，“经常主动捐赠”的人数很少；大部分公民对慈善事业以及慈善机构不了解，甚至从未听说过。由于慈善意识普及率低，慈善活动开展不多，慈善事业宣传力度不够，使得慈善组织、慈善理念和慈善行动没有深入人心。
  但是变化正在悄悄进行。
  一些有远见的民营企业家从原始积累时期，就从“今朝有酒今朝醉”的投资和消费方式中清醒过来，他们在致力思考政策和整个社会稳定对于私人经济发展带来的影响，如何给民营企业群像画上完美的颜色，是企业家们追逐的目标。当这种意识自然萌生时，目标会在企业家切实改变自身形象的过程中改变。随着济贫施药养老育孤这些善举获得的社会声誉日隆，企业家们考虑的就不仅仅局限于自身形象的改变和自我精神的实现，企业公民责任就会在企业家心中默默升腾。
  因此，与其说社会苛责在改变慈善家群体，不如说慈善家自己在自己的精神意识的牵引指导下走向更现代的企业发展状态，他们正用公益改造自己。
  对于公益组织，变化同样明显。青基会原副理事长徐永光作为希望工程的创始者，他所创造的奇迹一直引领和鼓舞更多的慈善公益组织朝着美好的希望奔逐，一些关于NGO建设、第三部门财务管理技巧、非政府非营利部门能力等事关第三部门发展的经验在一些公益精英人士的总结创新下朝着越来越明晰的方向呈现出来。
  而理论引导方面，知名学者资中筠的著作《美国的散财之道》更是使“在巨富中死去是一种耻辱”这样的理念深入到每一个人的心目中；学者秦晖、朱传一、杨团等更是将第三领域、第三部门、第三力量等理念传扬开来，即便是西风东渐，这样的启蒙也掀起了巨大波澜。
  政府对慈善公益态度的转变有目共睹，从清理整顿、“三不主义”到提出慈善公益对于构建和谐社会有相当大的作用，这样的变化是翻天覆地的变化。
  尽管一些官员并不见得十分了解什么是NGO，尤其是地方上的官员缺乏对非政府组织的认识途径，甚至一些营利性的机构也纷纷注册为非营利组织，享受到了税收的优惠，但是关心公益组织改革的官员在不断增多。政府官员的公益“启蒙”也随着社会环境的变化，通过NGO组织越来越大的社会影响力，带动更多官员们自我学习、自我启蒙。
  现在的官方态度是这样，如果民间兴办公益事业，只要在合法的范围内，政府的态度会比较开放。
  但是顾虑仍然存在，目前是在一个良好的社会环境下，许多观望的眼神说明还需要宣传和普及公益理念，好让人们更准确地看待中国民间组织的实际情况。官员们也还有个亟待增进了解的过程。

法律环境从缓慢适应到益发宽松

  《基金会管理条例》在去年6月刚公布时，一位海外基金会领袖曾咨询学者商玉生对条例的看法，商玉生说：“它终于出台了，我们终于有了一个基金会条例。对于这个条例。我们等得太久了。”
  1988年国务院总理签发的《基金会管理办法》本来只是“应急工作”，连头带尾14条，几百个字。它一出台就面临种种挑战，却用了十多年之久。它的作用似乎只是为了整顿基金会，控制限制基金会的发展。
  1999年中国人民银行退出政府赋予的基金会业务主管部门的角色，是中国基金会管理体制的一大变动，也是中国基金会管理体制的一个重大改革，即中国基金会由三重管理体制过渡到双重管理体制，把基金会定位为社会公益机构，而不是金融机构，这无疑是对《基金会管理办法》的重大修正，也是对基金会性质认识的一次飞跃。
  在双重管理体制的框架下，2000年由民政部、国务院法制办启动了《基金会管理办法》的修订，即《条例》的制定工作。由《办法》改为《条例》，是立法上对基金会认识的又一次飞跃。由于《办法》把基金会列为社会团体的一个类型，因而整个上世纪90年代，政府对民间组织的分类一直沿用：社会团体+民办非企业单位=民间组织的模式。因而造成基金会是唯一受两部国务院行政法规制约的民间团体，即《基金会管理办法》和《社会团体登记管理条例》。
  无论如何，新的基金会管理条例为“基金会”正名，也为中国基金会发展扫清了一些障碍，这无疑是极大的进步。
  对于现有公益法律法规的作用，北京大学法学院葛云松副教授曾评价说：“现行公益法律有7个不利于公益组织发展的问题：一是行政机关的自由裁量权过大，常常不依法办事；二是社会团体的设立条件过分苛刻；三是对公益组织的限制竞争、限制规模政策，四是双重负责的行政管理体制带来沉重负担；五是有关民事关系的规定十分混乱，并且存在显著法律漏洞；六是有关法律内容庞杂、透明度低；七是税收优惠措施不足。”
  国务院法制办公室政法司朱卫国曾表示，对人类社会而言，制度的贫乏比资源的贫乏更可怕。基金会微观基础存在的瑕疵，当然要归咎于人性的弱点，但也不能不归咎于规范制度的缺失。在资源和发展空间都有限的条件下，中国公益组织再缺乏有力的制度支撑和政策保障，很容易畸形发育。
  即使有草根组织表示，“不管不问不支持”的“三不”政策现状也能促进中国公益组织的发展，但这终究是极度失望下自力更生的愤怒表达。中国还是需要积极的公益政策，需要公益立法。
  2002年，一直致力于公共政策领域的学者专家杨团、丁元竹、商玉生等就“亚洲第三部门治理”中国课题组研究开展工作，如何完善第三部门治理的法律环境成为重要论题。
  当年，民政部配合国务院立法部门对《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位暂行登记管理条例》和《基金会管理办法》进行修订，并革新不适宜的条款，加入新的管理内容，以适应新形势的需求。
  2003年11月，在“跨国公司与公益事业高级论坛”上，200余名中国“公益人”就中国公益事业的发展向政府提出了自己的建议。提出制订出台中国《非营利组织基本法》，出台与《公益事业捐赠法》相配套的税法部分的免税条例，调整社会团体、民办非企业单位和基金会的管理体制，健全与中国非营利组织发展相关的财务管理、监督、评估、审计等方面的法律法规政策等。
  紧接着，2004年，《基金会管理条理》出台实施，2005年，《公益事业捐赠法》也将修订实施。我国公益事业发展的环境正随着公益意识的深入人心，包括深入政府政要的心坎，由此上下一心的和谐营造了宽松温暖的环境。
  有公益学者认为，慈善事业的进入、评估、监管、公益产权界定与转让、融投资、退出等完整法律框架尚未形成，使一些有意从事慈善事业者只能裹足观望。新的基金会管理条例放开了对非公募基金的限制是一个很大的进步，表明慈善事业的立法在加快，慈善公益机构的发展环境越来越宽松。但是，从长远来说，慈善事业的发展依赖于第三部门的整体进步，并且和私有产权的转让与继承、企业财产的转让与捐赠、国家税收征管及财政转移支付等一系列国家重要制度息息相关，这些政策需要作出有利于慈善事业发展的改进或调整。因此，建立并完善慈善事业的法律框架是一个长期的任务。

慈善之源从娱乐慈善到理智劝募
  
  据悉，今年1月底中国扶贫基金会宣布取消的原定于2月1日下午举行的春节慈善晚宴将在近期重新开场。
  这其中，“国宴”、“人民大会堂”、“捐赠者能与党和国家领导人合影”、“总统菜式”等成了媒体聚焦的关键词。究竟中国慈善需不需要这样的募款方式？针对“慈善国宴”的起起落落，有关人士发表看法认为，对“慈善国宴”的争议其实主要集中在了慈善与商业化之间的距离问题上，而这一点也恰恰是目前中国慈善事业发展的核心问题。
  所谓的“欢娱慈善”，其实是西方发达国家的舶来品，加上“欢娱”二字之后，慈善就摇身一变，从摆着一个募捐箱，人们排着长长的队伍心情沉重地轮流投下自己的爱心，变成了在环境舒适、格调高雅、气氛轻松、表现自然的“聚会”上抒发自己无限的情怀。有了欢娱慈善，参与者在传播爱心的同时也可以享受到一种类似于派对的娱乐活动，诸如慈善晚宴、慈善义卖以及慈善舞会都是其较为常见的形式。
  这样的现实也许是爱心募捐遭遇“寒流”的结果。去年发生的几个小事例可以作为证明：2004年8月16日，上海慈善基金会黄浦区办事处对商业区募捐箱进行调查时得出结果，一个募捐箱平均每天仅能募到4角钱。同样是8月，沈阳市“120”急救志愿者服务总队正式启动需要10万元钱，但沈阳没有企业愿意为“120”急救志愿者服务总队捐款，志愿者在媒体上设立爱心捐助榜及电话劝募都没有起到太大作用。
  娱乐和慈善结缘，其实是一种慈善的扭曲，“欢娱”慈善只不过给参与者们搭建了一个尽情表演的“秀”场，本质上却暴露了捐赠的非志愿心态。在这里，捐赠与“善名”只是一种可供娱乐的交换，脱不了商业的窠臼。好在这样的募款方式不代表主流，真正怀有志愿捐赠心态的人们会一笑了之。
  相关学者在研究中指出，我们需要面对的现实仍然是慈善捐赠水平过低，占GDP的比重不到1%。我国尚没有建立慈善捐赠的信息统计制度，所以如何全面估计我国目前的社会慈善捐赠水平是一个迫切需要解决的问题。
  我国现有近100多家慈善公益组织所掌握的资金总计仅占GDP的0.1%。这100多家慈善公益组织主要是慈善筹款机构，0.1%反映的是这些慈善公益机构的筹款水平，筹款能力最强的中华慈善总会和中国法律援助基金会的年筹款额还不到8000万元。
  本土化资源的争取也许很难，中国国际民间组织合作促进会秘书长黄浩明说，“我们的资金几乎100%来自海外，争取国内资助要比国外难得多。”而中华慈善总会会长范宝俊说慈善总会的捐款也有70%以上来自海外。
  但是“非典”和去年年底发生的印度洋海啸让人们看到了中国慈善公益捐赠市场的潜力，人们的爱心在这些特殊事件上像火山一样爆发出来。而来自国家民政部的消息，自开展捐助月活动以来，8年总共募集到236亿资金，其中110亿为捐赠物资，126亿为捐款，这些捐赠发挥了巨大作用。
  即便是受人关注的慈善家排行榜，列在榜单上的人很少是为了沽名钓誉而做好事的，他们的事迹不仅见证着真正代表企业家群体的企业家精神，更表明中国慈善公益捐赠市场拥有很多源头活水有待开发。
  中国红十字会会长彭珮云就表示，中国本土资源并不贫乏，关键在于慈善公益组织的募款技巧和方法不对劲，还没有找到很好的途径，这就需要慈善公益组织自身进行能力建设，找到合适的突破口。
  来自中国青基会的信息显示，希望工程实施15年来，累计接受海内外捐款25亿多元，改变了260万名贫困学生的生活道路，资助援建的11266所希望小学中，80%的学校和受助生分布在西部贫困地区。其实青基会的大部分资源是来自国内的。
  (摘自《公益时报》)