中国的公民社会

乌托邦

中国的公民社会  
  
清华大学公共管理学院 NGO研究所 俞可平（研究员）  
  
我们做了一个课题，研究中国公民社会的兴起对于治理的变迁和影响。课题共有七个研究小组，分别作公益性组织、公民社会对外交政策的影响、行业组织、行业管理组织、民营书店、商会和农村公民社会。我是课题总的负责人，也负责中国农村民间组织这个小组。这个课题做了大概四五年，现在基本上已经完成了，年底或明年年初的时候可能会出一个中文的研究成果。
我现在负责起草项目的总报告，正好把思路跟大家交换一下。对于公民社会的研究和看法，这些年一直受到学术界的关注。按照社会学思想，社会一般分为两个部分，一个是Political Society，也就是State，一个是civil Society。关于Civil Society，国内现在有三种不同的翻译：
第一种是“公民社会”。
第二种是“市民社会”，这是最常见的，也是中央编译局的经典译法。但是我自己觉得这种译法不太恰当，因为“市民”在中国的口语中带一点贬义，虽然写在书里也不会引起什么误解，还是有点骂人的意思；“市民社会”会让年龄大的学者或者干部想起资产阶级社会；“市民”是一个总是和城市连在一起的概念，但是我们所研究的远远不仅是城市，更多的是农村地区。所以，不仅我自己不用，我还建议我们的课题组不用“市民社会”的概念，基本上采用“公民社会”这个比较中性的概念。
第三种译法是从台湾过来的，叫做“民间社会”。
同样的一个概念，有三种不同的翻译方法，当然也不是完全一样的，各有侧重，含义不同。社会学学者和政治学学者就对这个概念的界定有不同的理解。社会学者更偏重于公民社会的中介性，强调它是政府和企业的一个中间部门、中间组织。所以欧洲大陆的学者更多采用“民间组织”这个概念。政治学者则更强调的其参与性，强调这是保护公民权利、保护民间组织的一个公共领域。每个学者都会有不同的理解，会从不同的角度来研究，这是非常正常的。定义的分歧越来越多，研究也就进行的更加深入。
我自己的定义，就是公民社会是国家或政府之外的所有民间组织和民间关系的总和。不仅包括我们经常理解的民间组织，还应该包含民间关系的含义，是一个总和的概念。公民社会的主要要素是非政府和非企业的民间组织，包括NGO，但是NGO还是不能涵盖所有的公民社会，还有其他自愿性社团、利益团体、公民自发组织起来的公民运动、临时性组织等等。现在很多学者接受这样一个更全面的概念，就是Civil Society Organization，简称CSO。但是，不管概念理解上分歧有多大，不论是在哪个国家，作为公民社会的组织都会有一些共同的特征。按照我的理解，主要有下面四个特征：
第一是非官方性。公民社会总是以民间形式出现，不能完全代表政府或国家的立场。这一点是把它与政府区分开来。
第二是非营利性。公民社会的主要目的不是获取利润，而应当是提供公益或公共服务。这一点是把它与企业区分开来。
第三是相对独立性。公民社会都应该拥有自己的组织和管理机制，和独立的经济来源，在政治上、管理上、财政上都要相当程度的独立于政府，如果对政府还是过分依赖的话，就很难讲是一个民间组织。
第四是自愿性。参加公民社会都是自愿的，不是强迫的。这一点与黑社会大大不同，黑社会带有很大的强迫性。我个人认为，家族组织也不应当属于民间组织。
当然，公民社会的共同特征在每个国家的表现程度是很不一样的。尤其是中国和西方国家，有很大的区别。
上面是一个概念的介绍，下面我着重和大家讨论三个方面的问题：
第一个问题是改革开放以后中国公民社会的兴起，原因是什么？兴起后是怎样的一个状况？第二个问题是公民社会的兴起对治理变迁的影响，说的更清楚一些，就是对中国政治的影响。最后针对中国公民社会的特征，存在的问题，以及怎样更好的培育等方面，提出一些建议。
1．改革开放后中国公民社会的兴起原因及现状
1949年以前，洋务运动以后，中国的民间组织有过一个高峰，尤其是20年代以后。那时候几个知识分子觉得有兴趣，马上就可以成立一个组织，非常分散。现在有一些近代史学者在对那段时间的公民社会进行研究，但是统计数据差别很大。我看过一个统计，说是在中国二三十年代的民间组织大概有1000多个，这是个最少的估计；但是最多的一个估计，是说有8万多个。可以看出，二三十年代中国出现了一个民间组织的高峰。后来就是抗日战争，到了解放以后。虽然有一些工青妇组织，但是基本上是政府部门的延伸，没有相对独立性，所以那段时间基本上是一段空白。
改革开放以后也出现过两个高峰：第一个高峰大概在80年代中后期，这是我引用民政部的统计资料得出的。第二个高峰就是89年暴乱以后，国家重新整顿民间组织，于是在数量上有所回落，到了南巡讲话以后，又是一个高峰。现在也没有一个确切的统计数字，说清楚中国现在到底有多少民间组织。上次我们去民政部调研，也没有得到相应的数据，只能靠我们自己的估计。根据我们课题组七个小组的调查，包括一些抽样、定点、统计资料的分析，我们得出的一个结论就是，如果按照法律上的界定，把农村的村民委员会划入民间组织的话，这个数量是非常大的，至少300万以上。但是这个数字也是有争议的，首先村委会是不是民间组织尚未定论，还有一类组织是中国特有的——民办非企业单位，现在有70多万个。按照我们对于一些民非的了解，他们之所以取得民非的资格，就是想获得税收上的一些优惠，达到营利目的，借民非为名减少税收，包括很多培训机构，咨询等。按照民政部的政策，民非也是民间组织，有些地方比如北京地区管理的非常严格，必须登记，必须有挂靠单位，但是更多的地方根本无法知道民间组织到底有多少，尤其在农村，根本不登记，也没有这个概念。按照民政部的统计年鉴来讲，现在的民间组织也是非常多的。为什么改革开放以后，会涌现出这么多的民间组织？尽管####功事件以后，中央政府和地方政府对民间组织管理非常严格，但还是不断的增多。究竟是什么原因呢。我想从大的方面讲，有经济和政治两个方面的原因。
具体的讲经济条件，第一个是市场经济。市场经济有一个基本的要求，就是企业要成为自主经营权的独立法人，要与政府分开，对自己的盈亏负完全责任。市场经济体制下，企业的自主性增加，使得某些行业组织和团体有可能实现相当程度的独立，这在以前是不可能的。另一个方面，市场经济的风险很大，属于风险经济，必须有机制来降低风险，企业必须有很强的自我保护意识。在这种情况下，各种行业性保护团体的产生是不可避免的。为什么在二三十年代，民间组织达到高峰？其实就是因为那时候国民党推行市场经济，很多企业要自我保护，产生了利益保护机制。
第二点，市场经济以后，我国的所有制发生变化，多种所有制并存，但是不同的所有制在中国国情下差别很大，民营企业的风险大大高于国有企业。虽然国有企业现在也面临竞争，有很大压力，但是他们的压力远远没有民营企业大。民营企业要寻求一个公正的竞争环境，必须要有自己的利益保护组织，必须在行业中形成互助，必须建立各种性质的行业互助组织，包括各种私人企业家俱乐部、商会等。在南方，比如说广东、浙江、福建等地，商会的作用现在越来越明显。我们课题组有一个研究点，去年吴敬琏等经济学家还专门跟着我们去蹲点研究商会。因为商会在独立性，保护企业，维护一个公正的市场竞争环境等方面，起到了越来越大的作用。
第三点，就是改革开放带来的巨大的经济效益，为各种民间组织的确立和活动创造了经济基础或经济条件。民间组织不是营利性的，不可能完全由政府支持，绝大部分是自己筹集的，但实际上以前民间组织并没有这样的经济条件。当然现在的条件越来越好了，各个地方都很有钱，也愿意拿出来，慈善总会搞捐款就能收到很多钱。
第四点，老百姓的生活水平提高，收入提高，有钱有时间来从事一些他想从事的感兴趣的活动，比如各种各样的兴趣活动团体。如果他没有时间，是根本不可能的。以前我做过生产队的副队长，比较了解农村的情况。我那里还是好的，一年几十户人家现金加起来也就几千块钱，一般家里面根本见不到钱，我们小时候的压岁钱也只有几毛钱。见不到钱，就根本不可能搞很多活动。现在农村里好多了，比如我们老家根据当地风俗搞活动，办庙会的时候一号召老百姓就把钱拿出来了，民间活动自然搞得很好。
以上这四个方面是公民社会发展的经济条件，但是在中国现有的环境下，光有经济条件是不可能发展起来的，必须有政治条件、政治环境。总的来说，改革开放以来我们的政治环境也变得越来越宽松。以前你要成立一个组织，不是反革命分子，也是严重政治问题，现在不会有这种情况。对于我国政治改革的变化，我和西方政治学者有争论。按照很多西方多数学者的看法，中国的经济和社会文化发生了巨大变革，但政治基本不动。有一位研究中国文化的学者，做过美国国务院中国事务包办，书也写的非常好，他做出这样的结论：“苏联的改革之所以失败，是因为有一条改革路线，先政治后经济；中国改革成功，是因为先经济后政治”。象他这样的学者，也认为中国政治没有什么大的变化。但是我觉得，完全不是这样的，这是不对的，如果完全按照西方的政治标准，比如多党制，三权分立，可以说中国的政治基本没变，但是中国不会搞这个，提都不能提。换一个标准来看，中国的政治已经发生了非常大的变化，比如说我们执政的方式，提出法治的概念，干部的选拔体制，有限制的差额选举，乡镇长的选举，政务公开，保护公民权利的制度和机制等等，虽然距离理想目标很遥远，但是我们搞出来的。
政治上的变化很大，这种变化对于民间组织的建设有三个方面的作用：
一是法制的框架搭建起来，虽然执法有缺陷，还不是很完善，但是一个基本的政治环境已经打建起来。二是政府开始放权，政府向企业放权，中央向地方放权，企业自主性增大，政务公开也基本上已经不成问题。三是政府职能开始转换，政府从社会中撤出来，这并不等于说社会不需要一个公共权威，有些领域不能成为真空，就需要新的公民组织、民间组织、自己的组织。政府改革为公民社会的兴起奠定了政治法律的基本环境，所以，中国的公民社会开始“托起”，Emerging。80年代末开始，学者关注，虽然关注不多。当时我写文章还叫市民社会，我写“对马克思市民社会概念进行重新考察”的时候，发现这里面是两个概念，德文里的一个词在英文版和法文版里分开了，事实上资产社会和公民社会是两个概念。当时几个编辑很解放，把我的文章发了，不过他们警告我随时准备接受批判。后来我一直等着，正式批判没有，因为没有论据，私下据说给我批判过，我升教授的时候，人家还把我的文章拿去鉴定，看是不是反马克思主义的。这些都是现在人家告诉我的。后来论文发表的就比较多，关注的学者也越来越多，中国搞市场经济，公民社会是不可避免的。
从另外一个逻辑上讲，公民社会的兴起也是不可避免的。按照马克思的想法，现代的民主应该是建立在一个发达的公民社会基础上的，没有一个发达的公民社会基础，就不会有真正的民主，我觉得这个思想非常深刻。什么叫民主？民主的概念可能会有几百个定义，但是如果我们从操纵的角度来阐释，民主就是政府对权力的制约。在中国现在的情况下，我特别强调程序的概念，虽然说民主就是人民群众当家作主，这个谁都知道，但是只是宣传没有程序的话，就没有意义。我给学生演讲的时候，打个比喻，民主就像是一个陀螺，打的时候必须转着，如果不转了，倒下来就没有用了，小孩子没法玩。民主也是一样，必须有一套程序让它运转，否则就是死民主，没有民主的含义。什么才能对政府形成最有效的制约呢？个人去制约行么？可能会有效果，但是非常小。如果依赖组织，把社会的公民组成有机的联系，形成强大的公民社会、民间组织或者民间关系，形成一种文化或者力量，就是非常强大的。我们的上访人数都是有规定的，集体访也是有规定的，如果某个单位发生集体访，就是一票否决制。西方很多思想家认为，包括马克思的早期观点，强大的公民社会实质上带有很强的民主。中国要搞民主政治，必然要有强大的公民社会。从现实生活当中，就能够看到这一点。比如民告官的现象，如果个人去告，赢的可能非常小，如果一个组织，村民委员会去告，赢的可能性就高一些。上访是最典型的，国有企业倒闭，职工拿不到钱，一个人去根本不顶事，但是这么多人一起去，国家必须重视，当地部门解决不了，上级部门也要解决。最近北京的暖气就是一个很典型的例子，很多人交不起钱，暖气公司也是市场经济，没有交费暖气就不能给你，可是天冷下雪，很多老百姓怨声载道。后来北京市政府命令，不管能不能交钱，暖气公司必须供暖。形成合力以后，政府会重新考虑对比关系。如果没有健全的公民社会，达到这一点实际上是非常困难的，因为个人对政府权力的制约是没有力的。我觉得，这些年来，公民社会的产生和发展也得到了普遍承认。我们当初开一次会，当时还叫市民社会，《光明日报》首先登出来以后，一个很有影响的社科院的学者，拿着文章问我，如果强调市民社会，那我们还要不要无产阶级专政了。现在不可想象，当时的确就是这样的。现在学术界承认了市民社会或者公民社会、民间组织。这就是一个经济变迁，政治变迁的过程。
现在民间组织方面的文件已经不少了，但是概念还是有些乱，民政部叫民间组织，但是中央的文件里有的还叫中介组织，两个概念并存。总的来说，政府非常重视民间组织作用和力量，尤其是####功之后。这是民间组织产生的一些原因及大概的过程。
2．中国公民社会兴起以后对治理变迁、政治变迁产生的影响。
刚才我提到用治理的概念来替代政治或者统治的概念，我首先要解释的是，为什么用Governance替代Government，用Good Governance替代Good Government？这个概念非常有必要解释。现在外交部的专业人员跟江泽民在联合五国的发言，都弄错了，把Good Governance译成良政，恰恰是西方忌讳的，布莱尔的竞选口号就是“Less Government，More Governance”。当然Good Government是需要的，但是首先需要Good Governance。这两者究竟有什么区别呢？英语里就这么一点点区别，汉语意思也差不多，我觉得最主要的是两个区别。一个是权力的主体不一样，两者共同的地方是都需要公共权威，利用公共权力进行管理，增进公众的利益，但是主体不一样，统治的主体只有一个，就是政府；但是Governance就不一定了，可以是政府，也可以是民间组织，比如说我们今天的沙龙，主体就不是政府，王教授进行组织，有一个治理结构，是Governance，没有Government。权力主体还可以是政府与民间组织的合作。比如说我们农村的一些活动，有些是政府特有的，有些是社会特有的，有些是政府和社会共有的，就需要合作。这种合作构成了新的权力主体，不是政府，也不是民间组织。政府与社会的界限究竟在哪里？这是政治学必须研究，政治改革必须界定清楚的。我们总是听说，政府的权力太大了，管的太多了。这句话在以前的背景下是对的，但是不精确，其实应当是政府一方面可能太多了，但另一方面该管的没有管，比如说教育。政府为什么该管的不管，不该管的管呢？这里涉及到政府的权力划分。
另外一个区别，就是权力的运行方向，Government作为统治，权力运行方向总是或者硕说是基本上是自上而下的，我说的你就这么办，没有商量的余地。“门难进、脸难看、事难看”，就是因为权力流向太简单。
Governance就不是这样的，也包括自上而下的，更强调横向的平面的流动，可以从左到右，从右到左，也可以自下而上的流动，权力的运行方向是多元的。如果是Good Governance，就应该是协商，帮助老百姓解决问题。以前讲Good Government，现在讲Good Governance，是政治学里一个比较前沿的问题，这里有几个要素，一个是透明性，政治上不透明，民主监督都是空的，我们什么都不知道，比如选举，经常是不为人所知的反而容易选上，为人所知的反而选不上。记得当年薄袭来没有选上的时候，还调侃了一下，“说谁让我没有一个好老爸”。知道你的优点，也会知道你的缺点。第二个要素是参与，要很广泛的讲，不光是政治参与。第三是效率，如果成本很高，工作做的再好也不是Good Governance。还有就是合法性，就是你的活动有没有得到老百姓最大的认可，这是政治学上的概念，不是简单的法律概念。还有就是回应、反馈，必须对公众、对管理对象的要求有回应。还有就是责任心，应该主动的去负责，去提供服务。
公民社会兴起以后，对Governance的影响非常大。首先从民间组织内部来讲，他们的Governance明显要比政府好得多。我讲的是一般的，不包括哪些无序的混乱的民间组织。首先，内部很透明，我作调查的时候有一个老年协会，一天几毛钱都算的非常清楚，决策如何做出都非常清楚。第二，参与非常高，老年人基本上都被拉进来了。第三参与性很高，考虑成本与效率。民间组织即使得到政府的补贴，也是非常有限的，大部分都要是靠自己运作得来，所以用起来很经济。我调研的一些民间组织，帮助乡政府做事，政府不是给钱，而是给果园来作为收入，比如老年学会、果树研究会等等。这些民间组织经营果园就非常节约，处处考虑效率。当年乡镇干部的话，来的时候空手，回的时候提包，现在他们给我讲，已经不可能了，他们也不好意思再拿。管理权威被管理对象自觉的接受，政治学里就叫做合法性。老年协会的威望很高，有的甚至过分的高，走都走不动的老年人，如果和邻村发生纠纷，拿着拐杖就冲上去了。我调研的时候发生了这样一个案件，村民委员会与县政府对这干，对了好几次，最后县政府动用公安，一定要推倒墓地。老年协会组织所有参与，组成三个梯队，依次是妇女儿童、老人、青少年，妇女儿童身上全都抹了粪便，权威很大。县委书记亲口告诉我的，说县民失控了，怎样处理。
民间组织内部治理大大改善，必然会影响整个公民社会。我刚才把社会划分为两个部分，是为了分析上的方便，但其实每个人都是同时生活在两部分中的，我在中央编译局上班，我作为中央机构的官员，属于政治国家的范围；但现在我是学者，我有自己的利益。一个农民，即使什么都不管，参加选举的时候就是政治国家的权力。公民社会的Governance结构改变了，就会或迟或早的改变整个政治社会的Governance结构。主要有几个方面：
第一，提高了整个社会的政治沟通能力，Political Communication。政府的决策，要针对一定的需求，很多政府决策就是领导拍脑袋，很主观。要不就是下去简单的看看，听下属说说，然后决策这个需要做了。这样的决策非常糟糕，真正的决策应该是对老百姓的需求，公民社会的需求进行数据处理，转化成决策，然后通过另一个系统反馈上来，进行修改。公民社会兴起以后，对决策过程有很大的影响，首先可以把老百姓的利益综合起来，把利益需求转达给政府，作为一种利益的表达或传播的媒介，对提高整个政治系统的政治沟通有很大作用。还有就是决策效果的反馈，通过民间组织的渠道，比公民单独要好的多。如果有很多人去反馈，政府就会考虑修改决策，纠正决策失误。
除了决策的需求没有利益综合和表达机制外，另一个问题就是决策效果和决策指令的信息是同一条管道，这是政治学非常忌讳的。现在假大空现象很多，98年水灾，国民经济也就7％多，但是地方政府报上来，只有一个省在10％以下，其他地方都是14、15，甚至18、17，后来中央政府只好用国家统计局的数据。政绩出干部，干部习惯这样做，而且做了上级也会相信。由上到下的决策指令信息和由下到上的决策反馈信息不应该是一条管道，执行由你来做，做的好坏的反馈也由你来做，有自己的利益在里面，信息就会扭曲。如果民间组织兴起，则会提供另外一条反馈管道，从而影响政府的决策。
第三，民间组织大大提高了政治参与的程度。如果我们把村委会界定为民间组织，就能看出来。不管是什么原因，只要是选举，只要有一定的利益，他们总会想法设法动员选票，如果涉及到每个村民的利益，就更加明显。从乡镇的选举来看，公民的参选性很高。
第四，民间组织现在对政府的影响越来越大，当年自然之友的一个会员是云南的摄影爱好者，在西双版纳发现有人砍树，于是提倡保护自然环境，但是一个人说没有用，找到梁先生。梁先生给中央的分管领导提建议，指令到了云南政府那里。云南政府说，我们也有实际困难，砍树是为了扶贫，有了扶贫款，我就不砍了。最后中央确实给了一部分钱，可以看出，自然之友典型的影响了政府决策。
第五个就是政治透明度。现在很多村民选举，作不好下次就选不上了，会造成一些压力。还有好多网站自发组织公布信息。。网络组织到底是不是民间组织，也不好定义，民政部的法令规定的都是物理空间的，虚拟空间的还没有管到。参与和透明。Net Group可能是公民社会的一个发展方向。
3．公民社会的特征，问题以及建议。
中国民间组织的特征很明显，使得很多人怀疑中国到底有没有民间组织，国外的学者怀疑，国内的学者也怀疑。总结起来，主要有下面四个特征：
第一，政府主导，官民双重。这是最明显也是最主要的，比如民政部的慈善总会、青少年基金会的希望工程，宋庆龄基金会，国务院扶贫小组的扶贫协会，都是政府主导的，挂靠在政府部门，主要领导也是政府的老领导或者前领导。企业协会行业协会也是这样。政府主导型的公民社会带有明显的官民双重性。主要有四点：一个是政府有关民间组织登记和管理条例的规定，双重管理，管理机关必须负责任。二是绝大多数有重要影响的组织都是政府自己创立的，虽然脱离出来，但是两者之间有紧密的关系。三是98年中央政府发布文件，县以上的党政干部不能担任社团领导，知道政府和民间组织分开很好，但是现在这样的现象还是存在的，许多民间组织的主要领导是从县级领导退下来的，或者是机构改革分离出来的。行业协会的会长按规定应该是选举产生，但是重要领导基本上还是原来的领导。当然也很难完全做到政策规定。第四就是按照政府明确规定，民间组织的资金原则上由自己解决，事实上还是有很多是来自于政府，有的甚至完全依赖于政府，独立程度受到很大影响。凡是有政府编制的组织，经费基本上是政府负责的，这种组织事实上就是一个事业单位。
第二，中国的民间组织具有某种过渡性。就是说，前面讲的透明、参与、效率、反馈四个特征都不太明显。绝大多数民间组织都是改革开放以来产生的，历史很短，自身结构没有定型，功能也没有定型。而且，双重管理的规定本身就具有过渡性，完全与政府脱钩本身就很困难。还有的组织完全是自发成立的，根本就不去登记注册。现在存在两个极端，一个是管的很死，另一个是很自由。
第三，中国的民间组织很不规范。民政部发布了很多管理条例，管理水平大大提高，但是规范的过程远远没有结束。现在从管理体制上讲，有这样几种民间组织：一类是高度行政化的社团，如工青妇，政府说到哪里，他们就到哪里，民间组织的需要，完全是按照政府的需要设置的。这种高度化的民间组织以后不知道怎么发展，有两种可能，一是变成政府机关，如青年部，二是变成民间组织。第二类是相当行政划的民间组织，如工商联、消费者协会等等，有部分的行政职能，有编制，主要的领导由党政机关任命。第三类是基本民间化的组织，如各种协会研究会，没有专设的人员编制，也没有专门的行政级别。第四类是民非，中国特有的，很难翻译。
第四，民间组织发展非常不平衡。不同的民间组织，差距非常大，影响有大有小，传统的影响已经慢慢减小消失。象民兵、农村的团支部书记以前很不得了，影响很大，现在越来越小，相反的，行业组织和民非的影响越来越大。传统文化的基础不一样，福建江西的种族势力可能是国内最大的。经济实力不一样，学会就很苦，开会还要去募捐。领导威望不一样，重要部门的退休官员老有所为，Social Capital和各方面的影响能力很不一样。
现在存在的问题很多，大概主要的四个，简单的提一下：一个是官办太重，一定程度上仍然是党政部门的延伸。二是作用太少，民主资源程度不够，专制传统深入到公民文化里，很多民间组织登记森严，会长和普通会员差别很大，带有一定的强制性。帮派或内部约定限制太多。第三是管理混乱。第四是政府对民间组织的引导和管理规范不够。
我们把村民委员会纳入民间组织，主要出于几个考虑，其中最基本的是发展方向，从政府机关拉出来，成为真正的村民组织；二是有基础，可能性很大。三是虽然带有行政权力的性质，但是毕竟不是政府机关，属于基层政治性质。
--摘自清华大学公共管理学院NGO研究所简报第十三期