检验我们进步的标准，不是看我们是否为那些绰绰有余者锦上添花...

乌托邦

让救助真正成为穷人之友
——解读《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》
　　新旧《办法》在立法目的上存在重大区别，前者重在救助，主要目的是慈善性质，而后者重在所谓的“教育”、“治安”，虽然也称救济，但以收容为手段，救济也就成了纸上谈兵，倒是附带着治安管理目的，于是在现实中变形也就在意料之中——这一切都在新《办法》排除之列，这是一个不小的进步
□ 萧瀚／文
　　“检验我们进步的标准，不是看我们是否为那些绰绰有余者锦上添花，而是看我们能否使得那些缺衣少吃者丰衣足食”
ஸஸஸஸஸஸ   ——[美]罗斯福，1937

ஸஸ2003年6月22日，这是一个值得记取的日子。
ஸஸ这一天，国务院正式发布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，该《办法》共18条，旨在救助城市中的流浪乞讨者，自2003年8月1日开始实施，届时将同时废止1982年5月国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。
ஸஸ这个《办法》的出台和即将实施，意味着备受谴责的实施了21年的收容遣送制度行将就木，意味着那些流浪乞讨者将不再可以被随便关押和勒令强迫劳动——他们是需要关心和救助的同胞，本应享有人人生而有之的人身自由。
ஸஸ该《办法》所体现的国家慈善性质是显而易见的，其第一条规定：“为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员（以下简称流浪乞讨人员）实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度，制定本办法。”这与1982年《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的立法目的存在巨大区别：“为了救济、教育和安置城市流浪乞讨人员，以维护城市社会秩序和安定团结，特制定本办法。”
ஸஸ前者重在救助，主要目的是慈善性质，而后者重在所谓的“教育”、“治安”，虽然也称救济，但以强制收容为手段，救济也就成了纸上谈兵，倒是附带着治安管理目的，于是在现实中变形也就在意料之中——这一切都在新《办法》排除之列，这是一个不小的进步。
ஸஸ救助《办法》虽然从头至尾没有出现过强调受助人员自愿受助的条文表述，但其具体条文的内涵已经基本上涵盖了这一应有之义。
ஸஸ例如其第五条规定，行政公务员在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告知其向救助站求助，对孤老残病弱者还应当引导、护送到救助站；第十条规定，救助站不得向受助人员及其相关者收取费用，也不得以任何借口组织受助人员从事生产劳动；其第十一条规定，救助站不得限制受助人员离开救助站，救助站对受助的孤老残病弱者应当给予照顾，并且要求救治站做到尽快帮助受助人员找到归家之路；第十二条要求各地方政府安置好本辖区的在外流浪乞讨者。
ஸஸ同时，救助《办法》也已经基本上不再使用警察力量介入受助者进入救助站之后的救助活动。这是救助《办法》具有进步意义的最显著变化。
ஸஸ鉴于本《办法》的出台经过比较特殊，在废除旧制和寻求替代性方案的双重压力下，使得本《办法》在某种程度上具有平息民怨的政治性功能，同时还具有应急性质，从而不可能像许多法律法规那样经过长期酝酿，征求各方意见才最后定稿并审议通过，于是显得有些仓促。但《办法》也给自身完善留下了一定空间。《办法》第17条规定“本办法的实施细则由国务院民政部门制定”。正是这一思路的立法技术体现。
ஸஸ鉴于此，为了真正落实救助这一社会保障政策，防止本制度在具体实施执行过程中，因复杂的社会原因而发生制度异化，并且为了防止一部法规动辄修改，降低权威性和稳定性，本文认为即将出台的实施细则也许有必要考虑下面七个问题，以更好地完善救助制度：
ஸஸ一、何为“城市生活无着的流浪乞讨人员”需进一步明确界定
ஸஸ这是整部法规存在的一个明显不足，这样不容易界定哪些人该被救助，哪些人不该被救助，容易造成行政效率低下。所谓“生活无着”应当有一些量化的指标，而不仅仅是看上去比较穷。这种不确定也给第十五条关于救助站渎职投诉条款带来过于模糊的界限，同时容易造成诸多应当受助者未获救助的矛盾与不当受助的问题。
ஸஸ二、各行政部门职责还需进一步明确
ஸஸ第四条第二款规定，“公安、卫生、交通、铁道、城管等部门应当在各自的职责范围内做好相关工作。”此规定缺乏具体可操作性，这里的“做好相关工作”到底是服务性质还是强制性质并未规定，给行政部门留下了过大的自由裁量权，在具体实施中容易导致随意性过大而引发行政部门不自觉地超越职权或者不作为。
ஸஸ三、自愿性质需更加明确，否则容易导致变相强制
ஸஸ就在上述涉及的条文中，便存在着不少模糊之处，例如第五条“行政公务员的告知义务”没有规定，如果被救助者不愿意受助，应当如何处理。虽然按照常规解释，应当是履行告知义务即为完成第一步行政行为，受助者若有继续求于执法者，执法人员应当继续相助；如果流浪乞讨者不愿意受助，那么流浪乞讨就是他们的自由，他人无权干涉。但《办法》未明确这一点，可能会造成行政行为与相对人之间的扯皮。而第十一条的规定则尤其容易被理解为，流浪乞讨者的原籍地方政府有强行接引流浪乞讨者回本乡的权力。因此，这是实施细则需要着力防范的。
ஸஸ四、受助者在救助站受救助尚需期间和频率限制
ஸஸ以我国现有的经济实力，在缺乏其他经济政策辅助以及缺乏社会慈善组织的现状下，要大规模地长期救助流浪乞讨者恐怕还有很大压力，甚至是根本不可能的事情，因此虽然第二条规定，本《办法》是一项临时性的社会救助政策，但还须具体的可操作性规范来支持。
ஸஸ目前本《办法》的条文中没有规定受助者在救助站的受助期限以及受助频率，可能会带来一些弊病。
ஸஸ从立法目的来讲，如果有些受助者不愿意回本乡本土，而愿意一直生活在救助站，这绝非《办法》鼓励之事，但并无劝其离开的合法理由。而且，没有受助居留的期限和频率限制规定还会导致某些人懒于改变自己，那么救急不救穷的制度目的就会被歪曲，救助站也不能使用第六条第二款拒绝救助。
ஸஸ尤其是在救助站长期居住的人员一旦复杂众多起来，救济条件必然下降，救助站与受助者之间、受助者与受助者之间也都可能产生矛盾，这样救助可能又得需要警力维持，那么接下来会不会走回收容遣送制度的老路就很难说了。如果救助站满员，而求助者还络绎不绝，如何解决？
ஸஸ按照该《办法》规定，只要符合在城市流浪乞讨、生活无着的条件就有权获得救助，但权利无法实现，民政部门的工作就会再呈焦头烂额之势，无法解决。因此，限制受助期限和频率是十分重要的技术性方案，不能缺失。
ஸஸ五、经济关系也需进一步明确理清，防止行政不作为和产生假冒求助者
ஸஸ《办法》第七条第三项规定：“（三）对在站内突发急病的，及时送医院救治”；第五项规定：“（五）对没有交通费返回其住所地或者所在单位的，提供乘车凭证。”这两项涉及到医疗卫生系统和交通部门的利益，在目前这个市场化的大潮中，民营性质的经营方式越来越受青睐，如何将上述费用的承担变成行政部门自愿接受的义务并不是一件容易的事情。
ஸஸ尤其是目前全社会配套的医疗保险制度尚未有效建立，倘若本《办法》真的都能够兑现，有些患病的穷人缺乏医疗费用，是否会借用本《办法》的规定，假冒流浪乞讨者而享受免费医疗呢？——而他们的情况本该由其他社会保障制度来救济。或者另有不需救助的人到救助站混交通凭证？
ஸஸ以目前全社会的社会保障制度现状以及社会信用的低劣，本《办法》会不会使得民政部成为不堪重负的部门，同时使得救助费用在缺乏信用的社会中变成一个巨大的财政黑洞，从而又使得救助走向反面？
ஸஸ六、需要完善有效的双向监督机制
ஸஸ本《办法》虽然规定了对救助站的监督机制，但主要手段是受助者向民政部门投诉，这种方式早已被证明因为缺乏中立性而容易沦为官僚主义，可谓成本高、效果差，不值得推广，因此《办法》的实施细则有必要建立相应的其他监督机制。
ஸஸ另外，细则有必要设立对受助者是否应当受助的监督机制，不然难以防止社会上一些懒汉利用救助制度谋取私利，破坏救助的本意，导致该受助者难以受助，而不该受助者则不当获利。本文认为《办法》实施细则不妨委托一些中立的社会组织、义工人员，介入对救助站救助质量的监督和对求助者、受助者是否符合受助条件的考察，一旦发现救助站存在严重不到位的渎职现象，或者发现求助者、受助者属于欺诈行为，即提交司法部门裁决。这需要一整套细致的制度设计来实现。
ஸஸ七、需要加强提倡社会救助的基础
ஸஸ《办法》第三条第二款“国家鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员”过于纲要性，缺乏配套的制度保证。例如，对于向救助站捐款的人应该有何种特殊的税收优惠政策，或是按照一般的税收优惠政策对待，应当有更加具体的规定。
ஸஸ另外，由于中国历史传统中缺乏广泛的社会救助观念基础，非政府组织的力量还极其弱小，政府对这些组织一方面是警惕甚至打压，另一方面又希望社会有困难的时候他们能够出头露面帮忙，而现实中又没有真正的结社自由，所谓社会互助只能是个不切实际的梦想。因此，推动救助制度的发展，给结社以真实的而不是写在纸上的自由，乃是当务之急。
ஸஸ一个好制度需要比较严密的程序性规范支持，以防在实践中变异。一部法律哪怕是行政法规，朝令夕改也不是什么好事，因此本《办法》未必需要经常性地修改，这当然不是否定必要修改的正当性。希望上述思路能够被民政部即将制定的执法细则所吸收，虽说不妨静等其善，但也当诚心助策。衷心地希望这个有了良好目的和措施的新制度一路走好，为民造福，成为穷人真正的朋友。■