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美国慈善业进程(历史视角)

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    [LV.3]偶尔看看II

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    发表于 2012-3-30 15:50:16 | 显示全部楼层 |阅读模式
    美国慈善业进程(历史视角)

    2011年11月5日至11月19日,基金会中心网主办了“透明公益与成功运营——CFC基金会高层访美团”,访美团带领13家机构的16位负责人赴哈佛大学进行了为期三天的强化管理培训,并访问了纽约、华盛顿等地的12家基金会和1家公益组织,一行收获颇丰。为使访美成果让更多人分享,现将访问团在美国访问期间的录音进行整理,以飨读者。

      

      

    主讲人:哈佛大学豪泽中心Peter Dobkin Hall教授(以下称PD教授)

      

    我来自一个非营利机构, 欢迎你们来到美国,其实哈佛大学是美国非营利机构的诞生地,因为美国最初比较大的一笔捐赠款就是捐给了哈佛大学。哈佛成立于1636年,今年是哈佛375校庆,用中国的标准来说,并不是太古老,我说这话有点不是太有信心。

    我今天主要讲的,美国的经验怎么对你们有所启发?怎么样帮助你们在中国发展以致全世界的发展?

    在美国经常被引用的关于慈善事业的名言,是法国的政治科学家阿历克斯•托克梅尔在19世纪30年代说的:“美国所有的各种年龄的人,各种性情的人,在不断的建立连接,不仅建立了商业和实业的公司,我也参与了这样的活动,但是也建立数以千计不同的机构。其中包括宗教、道德的等等,美国人建立一些彼此联合是为了娱乐,建立学校、酒吧、小旅馆。建立教堂、去传播发放书籍,把美国传教士送到世界的各个角落,用这样的方式建立了学校和医院。是为了教育和培植别人的兴趣,建立社会,不管是怎么样的事业,我们都会这样做。你可以在法国见到政府,在英国见到贵族,在美国你可以见到协会。”

    托克梅尔把美国描绘成全球视野的、充满热情的人,还有很多乐意捐赠的慈善者。事实上,托克梅尔对19世纪初,美国非营利机构建立的描述让人们产生一些错觉。在他描述这些情况的50年前,美国人正在激烈的辩论是否允许慈善机构或个人做这样的捐款。如果需要他们存在的,政府应该在多大的程度上进行监管,这样说你们是否觉得比较熟悉?

    这并不是在1776年之前在美国没有慈善的存在,实际上在这之前,哈佛大学的捐赠就已经出现,并不是罕见的事情。在这之前就有建立学校、研究机构、教堂的捐赠,都是由赠款、捐款建成的。但是在慈善家和慈善捐赠机构之间的不同,美国革命的几十年间最初的慈善机构是公立的,不是私营的。

    在美国革命之前,美国的学校、教堂等都是公立的。在1779年美国革命时和1878年美国宪法制宪时期,才开始创建私营非营利机构。这些机构是政府来资助的,向政府负责。上述的两个时期,才开始向公众来寻求支持。

    这里面有一个重要的含义,美国政府很重要的方面,首先我们的政府是联邦制的政府,还有州政府。州政府有很高自治权利和能力,在很多方面联邦政府不能指令州政府去做什么,其中很重要的方面,由于慈善机构、公司的法律制定,联邦政府不能指令州政府。第二点,宪法中法律赋予了州政府这种权利,就是说所有的人在法律面前都是平等的。第三点,宪法规定了人民无条件的自由,包括宗教自由,言论自由,新闻自由,集会和参与政府的权利,就是所谓的结社自由。第四点,无条件赋予人民拥有财产的权利。

    平等和大多数来决定治理的权利,这样的规定是有目的和经济、权利方面保障的规定。就是说在多大程度上政治和经济的保障,还有说财富怎么样不公平的分配。在1778年不是一个主要的问题,当时大部分美国人是农民,由于工业革命开始,产生了很多贫穷的人。所以在财富和经济利益的不同就产生了,规定美国经济、政治的走向,这些农民和艺术家和有钱人就有了对立,但是在政治上,宪法又赋予了平等的权利,所以老百姓没有太大的困难就击败了有钱人,比如有钱人在政治上的流放。他们追找公众方面的影响,不是取决于当选人。

    志愿机构和慈善机构是因为公众的捐赠而维持,管理是通过理事会和会议运作来管理。这种情况可以证明,从事政治方面是比较好的做法。这样情况确实是这样的,因为政府不愿意出钱去帮助这样的事业,这样就为有钱人来支持和捐助这样的机构,所以毫无疑问就有这样来自于有私人的捐助,使政府的影响逐渐削弱,所以才会出现在法庭里引起的争论。

    保守的人民,就是有钱人,建议保持这样的机构去保障他们的权利,但是普通的百姓对于有钱人和捐赠人逐渐增长的影响阐述了怀疑。你们可以看到联邦政府的结构,因为有很多政府不同的管辖区域,比如机构所支持的慈善捐赠者的法律地位,各地不同,在某些工业化比较发展的地区,法律鼓励私人慈善和慈善机构的发展。在其他地区,如中部和西部,私人慈善没有得到鼓励,甚至反对。比如说纽约州,捐赠者的财产给慈善机构的比例受到限制,私人慈善机构拥有的财产比例也受到限制,还有对慈善的目的、目标有狭窄的规范。在1798年建立了所谓的监督机构,对纽约州所有的慈善机构进行监督管理。

    联邦政府的法律是比较模糊的,在1819年美国最高法院审核了一个学院的案例,政府对一些公司权利进行了扩大,政府可以随时解散公司。当时有一位英国慈善家,给美国政府捐赠了50万美元,建立一个博物馆,美国国会拒绝了,解释说没有权利接受赠款,最后还是接受了这笔钱,后来用于投资,但是效益不好,钱都没有了。所以慈善方面在法律上非常不完善持续到20世纪初。

    在此之前的工业革命,变得更为重要,贫富差距进一步扩大,在1870-1880年那个年代,美国有很多劳工的暴乱,很多人担心革命不可避免就要发生。但是还有一些头脑比较冷静的人,比如非常著名的钢铁制造商叫做安德鲁•卡纳基。卡纳基是是一个移民,父母是工人,他在一个纺织厂做童工,因为他很聪明,又有野心,他受到了好的教育,在公司不断晋升。面临劳工风潮,他所作的事情是去分析资本主义和有钱人的作用,他还考虑像他这样的有钱人怎么处理剩余的财富。

    首先他反对遗产继承,他认为赚了很多财富的人有这样的见识去创造财富,也应该有同样的见识在大家的有生之年分配好这些财富。他在《财务的福音》中写到,拥巨富而死是耻辱的。卡内基觉得剩余的财富应该这样来使用,把财富放在那些人想要去发展的台阶上,就是说剩余的财富的再投资。他的财富激发了慈善财富走向的一些想法。

    对于这样的寻求,有这样紧迫感,不仅仅是出于社会稳定,而是由于他们在很短的时间聚敛了很大的财富。1890年洛克菲勒是卡纳基同时代的人,他主要的顾问和他这样说,你有这样的计划,那么你的财富像雪崩一样聚集,会覆盖你们儿子和孙子,所以他们要找到新的途径去分配他们的财富,不仅是再投资去分配多余的财富,还有解决基本的社会经济问题,所以像卡内基和洛克菲勒不仅要解决社会表面的问题,让慈善人有科学的眼光,要在这个工作里面,创造更多的专业知识。

    所以在这个时期,很多有钱人开始投资高等教育,还有一个新的散财途径,就是创造资金赠予的基金会。但是这个情况不是一蹴而就的,当时所有的法律都是一种障碍。1889年《财富的福音》发布时,纽约有一个富人,把他数以百万美元的的财富留给了所谓整个人类,没有指定给谁。根据纽约遗产法这笔钱就失败了,法庭裁决这笔遗产太模糊了,无法分发财富。所以这个财富基金的做法对很多人来说是非常吃惊的,即使他们想这么做,但是法律不允许他们去做,所以他们就开始了关于慈善的法律改革。

    1893年,在纽约、芝加哥等地工业发达地区,改变了政府对偏向于私人机构、私人捐赠者的法律,那么当这样的事件发生,很快引起了很多私人机构、私人捐赠和慈善事业的发展。


    学员们认真听课


    在20世纪初,联邦政府开始了税收的机制,这个时期之前,美国联邦政府很贫穷,权利也是很弱的,当时的社会主要问题都应该是联邦政府需要解决的,为了解决这些问题,联邦政府需要收入。这些收入主要来自于所得税收入和公司税收。

    1990年以后,最基本的法律政策是慈善人和慈善机构是否应该存在。1916年,主要的法律和政策面临的问题就是捐赠者和私营机构怎么样得到政府监督。在1916年以后,通过联邦税收法进行管理,税收法案提出了慈善机构对法律的具体规定,就是说他的所谓不交税的情况,哪些机构可以减税和免于交税。另一个方面就是说,捐助人捐赠了哪些机构后,在哪些方面上可以在税务上有扣除的优惠。

    所得税是从1916开始的,当时影响面很窄,没有多少人要缴纳,主要是向富人征税。这种情况一直延续到1935年,在那个时间是美国大萧条时期,政府通过了1935年《富人法》,这个法案有两个重要的部分,这就是一个所谓渐进的税收规定,就是说挣得越多交的越多,现在富人还在抱怨37%的额度。

    1935年所谓的税法规定富人收入的90%要交税。第二个重要事情是发生在1943年,当时处在第二次世界大战,因为这次战争政府需要很多税金,那一年美国的税收法律统一化,每个人都要交税,他们又不断的提高了纳税的额度和比例,同时政府通过税收法律来左右人民的财富和收入,这个税收成了一个刺激人民的体制。鼓励人民把他们的财富用于某些方面,政府允许他们在这些方面使用他们的财富。也就是说政府让有钱人在某些方面发展而不再另一些方面发展,而政府也鼓励人民对一些方面进行投资而不是其他方面。比如州政府和市政府可以举债,他们可以发行免税的债券,就是说税收的改变引起了其他的一些变化,非营利机构迅猛发展,他们就申请美国税务局来申请他们免税的地位。这个美国税务局是美国联邦政府征收税收的机构,突然会出现很多公司和机构到美国税务局来登记他们的地位。

    1940年向美国政府登记有12000个这样的机构,在1950年就有5万个,60年出现20万个,今天有200多万个,可能是美国公司方面发展最快的行业,这些都是由于税收产生驱使的。

    随着这些非营利机构的发展,人民们提出了新的质疑。第一,在这样高税收的框架下,联邦政府对这些机构的避税情况产生了疑问。有这么一个例子来说明这样的担心,是福特基金会和福特家族的例子,他们是汽车制造商。这个福特家族的财富通过法律的漏洞,让他们的财务不交一分税收就传给子子孙孙。他们是怎么样做到这样的奇迹?

    首先是让私营的公司公开上市,然后把股票分成两组,A级有投票权,所有持股是家族成员,B级股票没有投票权的,但是可以分到红利。再把所有B级的股票都给到家族所成立的基金会,B级股票的价值可以通过抵税和扣税来免除福特家族来交的税收。毫无疑问,政府非常不满,但是政府没有办法,所以政府想要去修改法律。

    另一个出现在1950和1960的问题,是这些慈善基金会的权利和影响力。很多基金会都是控股公司,他们所有的赠款都是在股市中,目的就是防止公司被恶意收购,担心这些很有钱的基金会会影响股票市场的走向,还有对这些非常有钱的基金会的政治权利影响,因为大部分这样的基金会都是在政治上是比较自由的,所以保守派采取怀疑、敌视的态度。

    在50年代,美国国会也进行了几次调查案件,他们让慈善家感受到了攻击,他们必须采取一些措施,来保证不受到政府的干扰。这个时期,开始了对慈善事业和基金会在学术上的研究,这个时候美国基金会中心成立。美国的各个行业的行会也开始游说成立这样的基金会,但是也没有平息保守人士对基金会的态度。

    在1969在美国参议院和众议院都进行了听证,他们对基金会和基金会的运作做了详细调查,在调查之后引发了很多在做法上的改变。其中法律规定对一个慈善人,不能把过多的财富集中放在一只股票里面。第二个规定,每年基金会的赠款回报比例也受到限制,就是说当时有些基金会不是为社会福利项目进行出资,而是把钱都给了管理人员和行政人员。

    1969年也要求这些私营机构来公开他们的财务状况,以前从来没有这样做过。所有这些免税的私营机构都要去报税,每年都要对他们的财务报表和金融机构进行公布,这个法案也同时限制私营慈善机构的政治活动,比如不允许游说活动。同时这个法案也限制了私营基金会的商业活动。也规定了,怎么样让私营机构的个人利益和社会利益进行平衡,就说这些法律规定了这些私营的慈善基金会不应该成为富人或慈善捐赠者的玩物。所以成立了所谓的政府和公立的慈善机构,实现分离。公立慈善机构要公开所有资金来源,任何人不能捐助超过10%,不是某一个来源而是某一个捐款的个人不能超过10%。第二个,想要成立一个公立的基金会,董事会成员必须有广泛的代表,你所提供的产品和服务应该很容易让公共社会进入。那么不管是公立还是私立基金会,私营基金会要承担更多的负担,就是说你可以成立这样的私营机构,但是你要承担这样的代价。公立基金会的就要通过公共资源的测试,他们所承担税收负担要小的多。

    提问:税收的差别是怎么样的?

    PD:私营机构的在收益方面的税收至少增加5%,这是最基本的税收要求,当然还有一些规章制度去遵守。我告诉我的女儿, 她正在准备成立这样的一个机构,要填这个表,1023表,这是申请免税资格的表格。要通过所谓私营免税机构,要有两个基本的测试。公立慈善机构没有任何税收,比如盖茨的基金会就是一个私营机构,他的捐款是唯一的来源,三个董事会成员是同一个家族的。

    但是法律没有真正的制约性,很多人就利用这样的法律来成立很多慈善机构。在70年代到80年代,出现了新的变化,主要是政策方面的变化。美国保守派认为如果只依赖于美国的政治进程他们无法赢得大选的胜利,他们要想赢得大选,必须效仿100年前的自由派的方式,怎么用其他的手段来玩政治。就要去支持和拥护捐赠者和慈善机构,这个想法来自一个公司法的律师——路易斯帕尔。1970年他给美国商会写了一份信,勾画出了美国保守派怎么样利用慈善机构实现在政治上的蓝图。突然美国慈善人员、慈善机构具有很强的政治性,他们建立了很多保守的基金会,这些保守派开始对美国大学进行捐款,他们创建了很多保守的美国智库,来推动美国保守政策。

    提问:保守派和自由派是如何定义?

    PD:最主要的区别就是你们对待政府的态度。保守派要小政府或者不要政府,自由派需要大政府,强调政府在公共生活中的重要性。保守派不关心所谓平等和公平,类似的这些区别还有很多。

    这样突然的做法之后,保守的基金会更加广泛了,数目更多了,因为有很多不同的观点需要非营利机构去展示出来,并不是说全部都是一致的观点。

    现在我们进入90年代。第一个发生的变化就是,信息IT产业的发展壮大。非常年轻的人通过IT创造了巨大的财富,他们非常赞同卡纳基的一些想法。他们对一些捐款使用,都是非常实际参与或者决策。很多人都相信卡纳基的信条,拥有巨富而死是耻辱的。他们担心他们的捐款不会被有效使用,所以对基金会的评估和项目的评估非常注重,他们对慈善事业更像商务活动一样管理,实际他们经常去介入和参与这样的工作。所以慈善事业从官僚的风格转变成个人参与的风格。

    我在耶鲁大学呆了30年,是耶鲁大学最初对慈善和政策进行研究的人,我们在1978年开始时候,所有的资金来源,都是来自官僚的公司和慈善机构。

    豪斯基金会始建在1995年,来自于私人捐款。当你要集很多钱去建馆,不是去找基金会,而是去找私人捐赠者。

    实际上美国慈善机构的捐款不足美国所有慈善捐款的10%,我们应该也感到在美国私营慈善机构的捐赠影响在逐渐下降。美国总的非营利机构方面只有12%的收入来自于私人的捐款和基金会,剩下都是来自自筹和政府。

    但并不是说慈善事业不重要,因为非常大的数目是非常危险的信号。赠款和捐款在很多行业是非常重要的,比如宗教捐款在非营利机构中占了最大的份额,100%都是捐赠的。比如在艺术和文化的捐款中,私人或者私人慈善机构的捐款高达40%。但是在医疗和人员服务方面,私人的捐款就微不足道。

    这是很重要的方面,因为我们的政府在受到美国债务危机的困扰,他们去寻找不同途径去削减美国政府的支出。其中他们有一个方法是质疑慈善机构免税,这样是否对美国政府的收入产生了消极的影响。

    在策制定者被问及这样的问题时,他们这样回答,这些非营利机构的存在到底对美国慈善有多大的意义。如果这样的存在的意义不是这么重要,进行税务上的扣除或免除,就显得不那么重要。

    所以在我结束之前,请大家注意的是,慈善机构核心的问题是金钱和权力。

    通过美国整个慈善发展的历史来看,慈善事业一直在与美国政府的猜疑和敌视进行斗争。我们还要认识到慈善事业是不可避免的与政治相关联的,尽管如果没有这个所谓选举政治体制,他也是为了那些捐赠者推动他们政治的信念和做法来左右选民的选票动向和干预政府职能。

    为了这样的目的,像在座的各位,要推动慈善事业的传统,使慈善事业不断发展,你们应该想到政府最后还是有阻力的。在过去200年间,美国政府对慈善事业和义工机构一直采取比较消极和抵制的态度,但这不是令人泄气的前景。如果你做的事情很有价值,但是政府在极力反对,说明你做的是正确的事情。


    在哈佛大学豪泽中心合影


    提问:非营利组织占美国税收的比重是多少?

    PD教授:是很低的,因为投资收益只是5%,但是做和慈善事业没有关系的商业活动是要收取税收的,但是总量的钱是很少的。提问:捐赠大致占非营利机构多少比例?

    提问:美国非营利部门的收入只有12%来慈善捐赠,包括个人、慈善机构和基金会,其他的来自政府和其他服务收入。
    提问:现在非营利机构对美国社会的发展、对政治的影响是否在逐渐削弱?

    PD:这是一个很难回答的问题。在我看来,机构对组织的影响最大的时候是美国政府最弱的时候,比如说在30年代,美国政府来决定建立社会安全保障的时候,这样的政策和体制,当时政府没有这样的专业知识和能力来做,所以找了一些民间智库来做这个事情,当时是由布金斯学院来做。美国20年代初政策的制定,都是来自这些私营机构的产品,如每年的预算都是由布金斯研究所来制定的。

    LD教授之前也提到的这些智库起到了很重要的作用。他们进行创新的能力,可以通过他们所花费美元的数目来衡量。所有的资金都是投到了支持性质的机构,帮助这些机构去支付账单,很少基金会的钱用于鼓励人们创新,很少一部钱能产生战略意义的结果,不知道是不是能回答你的问题。

    PD:很难说他的影响是否在削弱,但是美国政府内部现在有了这样的能力,而且大专院校的对政策的发展也起到很重要的作用。

    提问:公立慈善机构和私立慈善是如何区分的?

    PD:这是取决是他们来确定是公立还是私立。在填表格时候,所谓就是填表的时候的一种猜测,告诉美国的国税局你想做什么,你的目的是什么,你期待的资金来源,你可预期的支出是用在哪一些方面。

    那么国税局根据你提供的措施来测试,一个就是公共支持的税收来决定你的钱用在什么方面。你还得证明你的资金来自非常广泛的公共社会。

    如果你是一个私立基金会,你提供的服务或产品,就说明的你来源是公共社会,或者说你的资金来自某一个捐赠者,那么你就不会通过公共支持的测试,但是政府也明白所有的基金会不完全符合这样的测试结果,所以第二个测试叫事实和情况的测试。这个所谓的测试取决于你董事会的成员,必须有广泛的代表,服务的对象,你还要保证可以很方便的得到你的产品并服务公共社会。

    如果你不能通过这两个测试,那么你就是一个私立慈善机构。

    提问:对公立和私立的慈善机构信息披露有什么不一样?

    PD: 私人的慈善机构要有很高的透明度,因为你得到很多社会的资源和资金,所以你也要向公立机构一样要有很高的透明度。

    你在填写1023表格的时候,你应该说明你所期待的数额和服务对象的支出费用预算。政府给你三年时间,让你做你所打算做的事情。给你第一年临时免税地位,三年后重新评估你的业绩。如果你说到做到,政府就会把临时的地位变成永久的地位;如果没有的话,就取消这一地位。

    提问:对公立和私立的是否有监管?都有什么措施?

    PD:政府可以改变你的地位。如果我在家里成立一个非营利机构,希望申请一个公立慈善免税的地位,但是国税局不喜欢我的慈善机构的理念。国税局就会说,我们不同意你取得所谓501C的免税地位,我们给你501C公民地位。我又打电话告诉他,我如何改变宗旨才能改变地位。国税局就会告诉我如何修改,所以我最后修改后,国税局就给了我这样的地位,但是我还没有实现我承诺所做的事情。三年之后才会有评估。
    国税局激进的做法可以把我免税的地位撤销。或者对我进行小的处理,要求我做一些具体性项目的改变。

    还有一点大家注意的,国税局人员紧张、资金缺乏,不像街角的警察。我们总是说在我们需要的时候警察在什么地方,所以这个原因,我们对他的责任心和公开性产生质疑。

    还有一个重要方面我没有提到,大家耐心听一听。在1998年之前,在财务公开报表前,公共社会都是不知道,必须去华盛顿国税局才能看到具体的资料。

    1998年的国会通过了这样的法律,要求所有的非营利机构的公司设置、运营、财务状况都需要向社会公开,这就使得新闻媒介看到机构的运作,让公民社会的个人也有权利去看到这样的资料。

    几年前,有一个华盛顿邮报的记者给我打电话,这是一家比较大的报纸。问我对一个大型环保机构的看法?我说我一点都不了解,但是我可以去查一查,因为所有的资料信息在网上都可以看到。

    所以我查了这家机构的990表(当时设立公司填写的表格)。我给记者回电,从来没看到这样模糊的填报信息,我觉得他们可能想隐藏信息。华盛顿邮报的记者对这个组织进行了大规模的调查,最后让这个环保机构做了很大的改组和改革,因为他们做了很多淘气的事情。

    所以这个故事说明,我们现在已经把慈善事业的监督从原先的政府监管、资金不足、人员不足,变到了公民社会的监督,从原来管理关系到现在的透明关系。

    提问:我想了解美国现在对非营利组织收入之后的费用支出,我指的是管理费用,有没有国家规定的比例?如果超过了是否有措施?

    PD:在美国没有。对行政管理人员有基本的工资补偿,但是很松散的,没有具体规定。

    提问:那是不是可以理解成为可以随便花?

    PD:管理方面由基金会自己控制。你可以想象纽约股票交易所在几年前是一个非营利机构吗?股票交易所总裁退休的时候,把交易所所有的财产都归为己有,数以百万计的资产,国税局什么都没做。

    美国纽约州的检察长对他进行了起诉,理由是他这样的收入和所得是不合理的。你知道最后是谁赢了?这个即将下野的总裁赢了,因为没有明确的法律规定。当时对他进行起诉的理由是不合理的收入,所以没有检察长打赢。另一个令人怀疑的做法就是,1969年美国法律规定,资金支付应该有一个协议。基金会迫使了国会去做这样的法律。




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