[转帖]5＋2＋1：赵顺盘的福利构想

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　作者： 李晶晶 　 来源：公益时报
  
    社会救助是否就是社会福利的全部内容？如何使更多人享受到完善的社会保障和服务？政府和市场在其中应担任怎样的角色？
    江苏省民政厅厅长赵顺盘最近一直在琢磨这些问题。

    确切地说，整个江苏省民政系统的相关机构都在琢磨老赵提出的问题。思考并践行，江苏的各个福利领域都在不断尝试新的路子：
    无锡城内的老年公寓建设项目在大量社会投资的参与下红火展开；
    吴江村的社区平台在新农村建设中独树一帜；
    从老年服务到教育医疗到社区建设，越来越多的社会资金涌入；
    ……
    这些可喜的成绩无不昭示着江苏福利正在试图进行一次全新的体制上的演进与改革。
    从主要针对弱势群体的补缺救助走向惠及全民的社会福利，这是中国社会福利事业发展的必然趋势——今年6月举行的全国民政论坛上，赵顺盘郑重提出并阐释了这一议题。
赵顺盘的“五大转变”
    赵顺盘将中国的社会福利制度的发展划分为3个阶段：初级的社会福利制度、中级的社会福利制度和高级的福利制度。目前，中国正在由“救助补缺型”的初级社会福利向中级阶段过渡，后者涵盖了教育、医疗、社区、儿童、老人和残疾人福利等一套系统的多领域的惠及全民的福利机制。
    补缺型的社会福利水平在根本上是与我国社会经济发展水平相适应的。“不能脱离国情，盲目追求社会福利的高水平。”赵顺盘对这一点深信不疑。但他同样相信，社会福利进一步深入和普及的趋势是必然的。
    赵顺盘认为，社会福利事业的发展，应有一种前瞻性思维。考虑到我国地区经济、社会发展不均衡，以及日趋扩大的社会阶层差距，以补缺为特征的初级社会福利在今后相当长时间内仍然是我国社会福利事业的一项重要工作，但也要适时推动社会福利向中级阶段发展，满足人民群众不断增长的福利需求。具体来说，可以从5大转变开始做起：
    从初级阶段的救助孤寡老人向全体老人提供福利支持转变；从救助孤儿向全体儿童提供发展性福利支持转变；从简单的残疾人就业向残疾人康复、教育、就业、保险等一整套福利转变；从面向困难人群的医疗救助、教育救助面向全体社会医疗福利、教育福利的转变；最后，大力推进社区服务建设。
政府的“两个职责”
    社会化是中国社会福利事业发展的出路；政府的主导地位不可动摇。这是江苏省在探索福利发展新思路中，遵循的首要原则。福利社会化，就是以政府资金为主，结合社会资源，由专业性的服务机构和社会工作人员充当具体福利产业或项目的实施主体，而不是由政府直接承担。
    让赵顺盘担心的是，过度强调社会化，会让有些地方走向极端，弱化了政府应尽的责任。即便在社会化程度较高的西方福利国家，其社会保障体制中也有大量的政府主导，资源来源仍以政府为主。
    赵顺盘认为在引导福利事业社会化的过程中，政府应从两个方面履行自身的职责。首先，制定政策。政策制定要导向明确，要有利于调动社会力量广泛参与，有利于部门间的协调和配合。党委和各职能部门都应该重视和保障投资者的基本权益，调动其积极性。比如在江苏无锡市的老年公寓改造项目中，凡是承办的投资商，都必须接受一定数量的老人安置数目，相对应，政府给予投资者一定数量的床位补贴。这样就实现了双方的良性互动，使福利事业能够长期有效地得到社会的支持，顺利发展。
    其次，资金引导。社会福利事业投资回报周期长，都需要一定的补偿机制。政府可以通过加大政府公共财政投入，加大货物购买的方法，给予投资方一定补偿。政府资金+社会资本+慈善资金，是福利事业长期发展的合理资金构成体系。
    将社会福利推向社会化和市场化，政府需要从主体构成和资源获得两个方面来推进改革。通过政策引导，使大批民间服务组织、民办机构成为独立的经营主体，进入社会福利领域；通过民间自己办社会福利服务机构、捐赠、基金会中介等多种渠道，有效利用各种社会资源。在这一过程中，政府要强化对各类社会福利机构的指导、监督和管理工作。
    将政府主导的社会福利职能与政府领域之外的其它组织及资源进行重新组合，形成一套新的“政府主导的混合型社会福利供给制度”。这是赵顺盘理想中的中国社会福利事业的发展方向和目标。
一个创意：梯次型模式
    地区发展不平衡是当前我国经济发展中的一个客观问题，也是社会福利事业发展难以绕过的障碍，在经济发展水平相对落后的地区，社会救助仍然是社会福利的重点和优先考虑。
    赵顺盘说，可以尝试一种梯次型的发展模式。
    所谓“梯次型的发展模式”，是建立在各地经济基础上的一套有层级的系统的发展模式。具体来说，在社会福利事业的发展中，东部沿海及经济发展较快地区应争取与中等发达国家的福利机制接轨；中等水平发展地区应争取与东部沿海地区及经济发展较快地区接轨；中西部等经济发展相对较慢的地区应争取与中等水平发展地区接轨。层层衔接，形成一种梯次型的发展模式。“立足自身发展，在整个系统内步步推进，方能保证中国社会福利事业长远持续发展，而不是单纯地依靠国家财政转移来支持。”
    基于经济发展水平不同，各地的社会福利发展要量力而行，在财力范围内对公共财政重新配置。赵顺盘认为，在政策导向上，国家应加大引导力度，允许各个地区灵活设立标准，允许东部沿海地区先行探索，发展自己的新思路。东部沿海地区发展起来以后，可以带动全国福利事业的发展。
最大难题：磨合理念
    建设全面的社会福利体制，涉及范围广泛，牵涉部门甚多。赵顺盘认为，民政部完全可以承担起协调的功能，搭好平台，使各种资源和力量能够有效地展示和发挥作用。
    在江苏吴江市的新农村建设中，民政部门就很好地发挥了这样一个“协调员”的作用。利用政府提供的价值2亿3千万元的9万平方米纯良资产，吴江市大力推进农村社区建设，搭建起稳定、灵活、有效的社区平台。良好的平台基础吸引各个职能部门争相与民政部门挂钩，进入社区开展相关活动。社区为此设立了专门的准入机制，力求减少过多的行政化色彩，使社区建设更加自治、透明、公开。在社区建设和服务红火发展中的同时，民政部门也在这一过程中出色地履行了自身的协调和管理职能。
    从社会救助向全面社会福利转变和发展的过程中，最大的难题是什么？在赵顺盘看来，不是资金上的限制，也不是机制设置上的缺陷，而是理念上的磨合。目前社会的大部分注意力都关注社会救助，但是，以救助为重点，并不意味不启动全体保障的发展。没有基本的理念，就无法制定中长期的社会福利事业发展规划，公共财政分配难以合理实现，部门之间的协同也难以达成。事实上，福利是全方位、多内容、多层次的。社会福利的全面发展，兼顾了社会救助水平的提高和体制完善，并从根本上减少弱势群体的绝对数量。如何使社会福利的理念深入人心，这是时代和社会发展赋予民政部门的使命和挑战。
    人民生存和生活的质量，是一个社会发展水平和文明程度的体现，也是衡量一个政府责任感和执政能力的重要标准。完善中国的社会福利制度，任重而道远。
    “我们正在探索。”赵顺盘说。


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江苏民政“四新”
    积极开辟新财源。在抓住财政供给主渠道不放松的基础上，江苏民政深挖内存，通过政府购买服务的方式，有效地引导各种社会力量向民政事业转移。
    以老年公寓建设为例，省级老年公寓按省财政、民政、社会各出资金三分之一的模式，一期工程总投资近2.3亿元，现已进入实施阶段。全省各地则分别按新增床位每张政府出资1500元到3600元，购买服务，鼓励社会资本投资经营。苏州市沧浪区老年公寓由区政府投资基建设施，建成的老年公寓再由苏州汇凯爱心基金会投资装修、运营管理，首开江苏省以基金会运营管理的模式。
    社区建设。江苏省社区建设工作在全国创造出许多成功经验和社区建设的工作模式。一是建立了社区建设管理体制。由原来的6799个居委会调整为5349个社区居委会，新的社区管理体制初步建立。二是加强了社区组织和队伍建设。江苏省已有社区服务和社区建设专职人员3.9万多人，兼职人员3.8万多人，社区志愿者组织8742个，志愿者人数达69万多人，其中注册志愿者23万多人。三是社区服务不断拓展。据统计,全省已建有区、街、居综合性社区服务中心(站)5800多个,市民求助中心300多个,老年人服务设施1.5万多个，优抚服务设施5000多个,便民利民服务设施13万多个,初步形成了区、街、居三级相互联系、互为补充的服务网络。四是为下岗职工和社区待业青年提供就业岗位。全省社区累计提供就业岗位27万多个。五是涌现出一批先进典型。全省有15个市、区被命名为全国社区建设示范市、区。
    双拥优抚新特色。围绕解决重点优抚对象医疗难问题，探索建立了以门诊优惠为基础、以住院保险为主体、以农村新型合作医疗为依托、以大病救助为补充的“四位一体”医疗保障体系，优抚对象住院医疗保险参保率由2004年的50%上升到77%。目前，全省苏南地区的优抚对象95%以上跨入小康行列，苏中地区的优抚对象有90%跨入小康行列，苏北地区的优抚对象有70%达到了小康水平。进一步加大了退役士兵安置改革力度，2005年全省退役士兵安置率98%以上，其中自谋职业率76%以上。苏州率先实行了城乡“一体化”安置制度。军休干部接收安置基本完成年度计划，服务管理社会化改革向纵深推进，军供工作正规化建设得到加强。
    老龄工作新做为。江苏省现有60岁以上的老年人口1170万人，占人口总数的15%，老年人口比例仅次于上海，未来20年老年人口还将以年均3.5%的速度递增。江苏省出台了一系列扶持老龄事业发展和优待老年人的政策措施，并积极开展形式多样的敬老助老活动，初步形成了以居家养老为基础、社区为依托、社会福利机构为辅助的养老服务体系。在城市，积极推行“依托社区，集中、分散、居家三位一体，以居家为主”的养老方式，建立健全了社区养老服务网络；在农村，积极推广寄养、签订赡养老人协议书、建立维权卡等养老保障制度。各地还把老龄服务业作为一项可持续发展的“朝阳产业”，积极引导社会参与，投资热情逐年提高，发展势头看好。苏南、苏中部分城市相继出台新政策，明确凡民资举办养老机构的，政府根据床位数给予补贴，这一民办公助的创新做法，调动了社会力量兴办养老服务事业的积极性。