浅析社会工作在台湾的发展

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浅析社会工作在台湾的发展

社会工作是20世纪以来一门新兴的学科与职业。它既被列入专门职业之列，也被纳入政府公共事务之中。专业的社会工作是在实现工业化和现代化的过程中发展起来的。它作为一种以非政府机构为主体的，运用专业理论和方法，帮助人们克服社会生活障碍，解决社会问题的社会服务工作和专门职业，是以社会公平、社会进步、利他主义的理念为指导，以向人们提供最迫切的帮助，满足其正常需要为取向的。正是社会工作的这一特殊功能，使之成为施行社会政策和发展现代社会福利事业的重要途径，以期达到经济和社会事业协调发展、共同繁荣的目的。     "社会工作"这一概念常常与相关的"社会福利"、"社会服务"并现。若将社会工作、社会福利与社会服务加以比较，可以认为，社会福利是最抽象与最上层的理念，以及涵盖较广的，如同教育制度或医疗制度一般，在于形成一种与人民生活相系的观念与权利；社会服务则如同教育方案或保健服务一般，在于执行该领域内的活动；而社会工作则是其主要的专业团体，如同教师、医生一般，在于操作社会服务方案。换言之，社会工作就是把社会福利政策转化为具体的社会福利方案，并把福利送达受益者手中。在现代社会，社会工作在增强人们的社会功能、以及解决社会问题上发挥了重要的作用，已经成为一个国家或地区用来解决社会问题的一种制度化手段，成为保障人民生活、维护社会正常运行的必不可少的一部分。它的产生和发展是现代社会进步的一种表现。社会工作作为一种职业出现在台湾是在20世纪50年代之后。它在台湾得以登堂入室和发展以及愈来愈受社会的重视，无疑，是它对变迁的社会生活的适应，能够应对处理由于工业化、城市化所带来的社会问题。经过几十年来的发展，台湾社会工作已成为台湾社会福利制度化的有力支持和实现手段。而社会福利制度化是完善民主政治的根基，更是涉及了民主政治发展的基础。可以说，在民主政治正当性要求的压力下，社会福利的扩张和相关福利政策法令的大翻新以及社会工作事业的发展，既是台湾社会民主转型的一个重要构成，在一定意义上，也间接地造就了台湾的民主转型。     一． 台湾社会工作发展历程分析     台湾地区社会工作发展历程并不算长。大体经历了三个发展阶段：从20世纪50年代到70年代末是起步阶段，80年代初至1996年是专业化和职业化的重要阶段，1997年通过《社工师法》以来，进入新的发展阶段。     1． 20世纪50年代初至70年代末的起步阶段     社会工作的思想渊源是社会福利思想，与此相应的是，各国或地区的社会工作皆源于救济事业，台湾也不例外。这也决定了，在起步阶段，台湾社会工作是以救济性社会服务为主基调的，带有传统志愿服务及慈善社会工作模式。当时台湾的许多宗教团体、社会团体在"社会司"和社会工作人员的推动下，开展了多方面的社会福利服务，主要以社会救助为主的。如1950年，基督教儿童福利基金会成立（现改称"中华儿童福利基金会"），并于各县市成立"家庭救助中心"22所，对苦难家庭进行经济扶助、生活辅导等。 而后，随着台湾地区大专院校先后成立有关社会福利工作的科系，开设有关社会工作课程，培植了不少的社会工作专业人才，这成为台湾社会工作迈进专业化历程的重要条件和标志。社会工作开始逐步由一般救助服务转向职业性服务，主要表现在：一.专业服务机构的相继成立，开始尝试采用社会工作的方式来解决社会问题，如1966年天主教在台北成立"美满家庭服务中心"，1972年成立"未婚母亲之家"；同年，基督教成立"家庭协谈中心"；1974年高雄也设立"家庭协谈中心"，专门"商谈"，调解家庭纠纷以及家庭生活教育、家庭社会环境改善的咨询服务。二.70年111始了社工员实验计划，业务重点在于社区工作和贫户辅导；公私立各大医院等均设立社会工作部，1975年台湾省卫生处在全省成立5个社区心理卫生中心，均配有社会工作员。同时，台北市卫生所也规定配备社会工作员。但总的说来，这一阶段，台湾当局行政部门对社会工作的支持度还相当有限；而且，无论是行政部门还是民众对"社会工作"的认识还不甚明了，社会工作的功能作用、职业定位仍然没有得到充分体现。此外，设施贫乏，社工员又属于约聘雇人员，不仅待遇福利无法与一般公务员相提并论；而且地位不高，身份的暧昧更是社工员工作上所遭遇到的最大障碍，加上人力不足，使得县市社工人员流动率高，造成人才无法久留，实践经验难以传承。台湾社会工作在这重重的困难中蹒跚起步。     2． 20世纪80年代至1996年     经过多年实务工作之后，环境和制度结构的不合理使得社会工作实务往往事倍功半社会对它的认识仍较肤浅，对于民众普遍关注的严重的社会问题如生活安全感、贫困、社会秩序等问题介入还很有限。进入80年代后，台湾政治社会环境迅速变迁。随着台湾社会的工业化、城市化、民主化的进一步发展，社会生活中的矛盾和问题不断涌现的同时，社会弱势阶层对自身权利意识逐渐觉醒，民间社会力在社会运动中不断展现，民众对社会福利的要求声浪此起彼伏，对提高社会工作专业化服务水准的要求也日益强烈。在立法院"里，社会福利也成为"立委们"监督、质询行政部门的重要内容之一；在各级"民意代表"与行政首长的选举中，社会福利在各种政党竞争与选票效应的影响下，更是各列政见之列。面对这种情势，台湾当局与社会工作界意识到应通过建立社会工作制度，并以此来提升社会工作服务品质及社会工作职业化与专业化水平，满足民众需求。由此可见，经济的繁荣和社会、政治环境的变化为加快社会保障体系的建立和社会工作事业的发展创造了条件，也产生了更多的需求。社会工作日益受到当局和广大民众的认可与重视。台湾社会工作的专业化和职业化进入了重要的发展阶段，增加财政预算、加强管理和制度建设以及激励民营机构的发展、服务领域逐渐扩展是这一阶段的重要特征，具体体现在以下几个方面：     （1） 社会福利支出成倍增长，有力支持社会工作的快速发展。从下表可以看出成长走势。1981年到1996年成长将近十八倍。从1986年到1996年这十年间，也成长了7.25倍。     （2） 社会立法显著增加，制度建设得到加强。1980年相继颁布了《老人福利法》、《社会救助法》，之后，又陆续颁布相应的实施细则及机构设立标准，包括老年人各种社会保险、家庭津贴补助、医疗保健服务以及对生活扶助户予以职业训练、辅导就业等。1989年制订了《少年福利法》、《农民健康保险条例》；1990年修正《残障福利法》；1993年修正了《儿童福利法》；1994年制订了《全民健康保险法》；1995年制订了《身心障碍者保护法》、儿童及少年性交易防治条例；1996年制订了《性侵害犯罪防治法》等等。     （3）加强管理，深入地了解民众的服务需求，提高服务质量。自70年代末起，已有13个县市试办了"社会工作员制度"；台北市社会局、台湾省社会处、高雄市社会局，亦先后成立"社会工作室"，各自招考聘雇社会工作员。之后，又招考了山地社会工作员和社会工作督导员；同时，各公私立医院成立的服务部或社会工作组，各公立社会事业机构，如少年观护所、少年抚育院、儿童福利中心等均任用受过专业训练的社会工作人员。1990年，全岛性专业组织的成立即"中华民国社会工作专业人员协会"，它涵盖了"儿童、老年、青少年、残疾人、妇女等领域的社会工作人士。通过设立有关机构和组织，有效加强了管理。为了能及时、深入了解服务需求，积极开展服务热线建设。1988年开设了儿保护专线，受理民众对疑似儿虐案例的通报，并陆续派工作人员赴美受训，民间机构"中华儿童福利基金会"，推动儿保业务，包括家庭访视、调查孩童安置等。1995年底，省儿保热线通报中心开办后，受理通报后即直接派案到相关县市，社政单位儿保人员，开展全天候的服务。     （4） 社会工作出现民营化趋势。1983年，"内政部社会处"颁订了"加强结合民间力量推展社会福利实施计划"，以奖励补助方式来扩大运用民间力量，发展社会福利。进入90年代后，购买服务契约蓬勃发展，但在90年代初期，民间机构、团体、基金会能提供称职的社会工作者，还非常有限。经过十余年的民营化运动，增加了服务量与大量的民间机构、团体、基金会，如台北市的妇女服务中心、妇女人才培训、残障服务中心等，高雄也有不少新兴业务是因应民营化趋势而生，如老人公寓，早疗中心等促成民间力量的成长。这些民营机构在增加服务使用者的选择自由与机会；解决资源不足问题以及制度建设方面发挥了积极的作用。如在民间社会福利团体的全面推动下，1995年，制订了"儿童和少年性交易防制条例"，对加强通报、安置保护、监护权异动等儿童保护措施有更明确的规定和保障。     （5）社会发展和现实需求的多元化，使得台湾社会工作从早期的志愿服务和慈善社会工作模式，转向针对不同群体和社会问题的多元化专业服务为主的工作模式，服务领域大大拓展，主要有：公共救助、家庭服务、心理疾病预防与治疗、矫治服务、就业服务、老人服务等等，渗透到了社会生活的许多层面。总的来说，这一阶段，是台湾社会工作发展的一个重要阶段，无论从资源规模的成长，还是服务对象的普及程度，福利范围的涵盖层面，以及政策立法的制度化来说，都有显著的发展。台湾社会工作良好运行与稳步发展，证明了社会工作作为一种满足人们需要的基础性职业的价值和适应社会发展的能力。同时，也反映了社会的变革与发展对社会工作的发展亦有着直接或间接的促进作用。     3.1997年以来     1997年《社工师法》的颁订，标志着台湾社会工作确立了证照制度，这一制度的建立在社会工作的发展与专业化过程中扮演了相当重要的角色。1997年《社工师法》实施后，不仅提高了社会工作者的专业形象，有利于民间机构任职资格的获得；而且为社会工作的专业化和职业化提供了法律的保障与支持，巩固了其专业地位与合法权力。台湾社会工作发展进入一个新的时期。这一时期的主要特点有：     （1）通过修正一些法律（弥补原法的缺失与不足），以及制订新法，进一步提升服务品质。1997年，修订了《老人福利法》，增列了老人经济生活保障条款，规定"老人经济生活保障，采生活津贴、特别照顾津贴、年金保险制度方式，逐步规划实施。"同年，还修订了《身心障碍者保护法》、《儿童福利法》。1997年修订通过的《老人福利法》和《身心障碍者保护法》认可了居家式和社区式服务办理的必要性。1998年制订了《家庭暴力防治法》。在社会老龄化的趋势下，老人安养问题日益受到关注，2000年，施行了"国民年金"制度。     （2）在实际服务中更讲求专业伦理、方法、知识与技术的应用，也注意到并发挥家庭和社区在社会工作中的重要作用。1998年开始选定实验地区示范办理，加强社会福利社区化的实施，激发了社区居民的自助互助、结合潜在的福利服务供给者，并以团队方式共同开展福利和社会工作。使社会工作有了更广泛的社会和群众基础。     （3） 社会工作教育的本土化有了较快的发展。社会工作发展与专业化计划除了实务外，还包括提供专业教育的发展，如专业证书教育，即学士、硕士、博士学位学历教育。台湾大多数的社会工作教育计划都隶属于大学及学院里的社会学系。以往，几乎所有的社会工作教育者都是在美国培养出来的，受北美社会工作教育影响较深，学校教育或训练培训机构所用教材多译自国外教材。针对采借的外国社会工作方法与经验消化不够带来的种种问题，开始反省与批判以往的做法，鼓励研究和推广与本土文化及实际需要相适应的社会工作实践和专业教育模式，并有了较快的发展。     （4） 台湾民间社会福利团体有"连锁化"的趋势，出现了几个大的社会福利连锁组织，如，残障福利界的伊甸、心路，儿童福利的"中华儿童福利基金会等；有几个组织也走出台北，向全岛各地伸出触角。机构的增置，虽然给民众带来了便利，但商业气息也弥漫其间，社会工作有所商业化。     二、挑战与未来发展趋势     （一）挑战从台湾社会工作发展的历程看，直至80年代才制定并通过绝大部分的社会福利法案，社会工作作为一种专业逐渐被社会所关注和认可，但社会工作及社会工作者在社会发展的社会广阔天地里所起到的作用仍有限，它的发展受到来自诸多现实问题和社会工作专业教育发展的挑战。     1.就目前看来，当前的社会工作无论在观念上或政策多少仍倾向于"问题倾向"或称为"残补式"的传统做法，用以弥补当局工作重点集中在增长经济和改革政治上，以及经济快速成长所带来的损害社会发展的若干问题与后果，如社会不公平等。如果要促进社会工作的发展，发挥它在社会生活中的重要作用，就必须彻底转变这种观念和工作模式，突出和发挥社会工作的发展性和预防性功能。     2.经济制度及的经济政策的制定，仍是台湾当局工作的重心，占据着支配地位，而有关社会工作的目标和政策的决策方案计划仍只是处于一种次要的角色地位。这也意味着，面对政局动荡、经济的不景气，财政严重赤字、贫富差距扩大、失业率攀升的今日台湾，未来社会福利项目的拨款对社会工作发展将是一个举足轻重的挑战。     3.由于家庭结构变化，老龄化加剧带来的养老问题、合法和非法外劳、大陆新娘基本人权保障、社会资本分配不平等问题等，以及随着对社会全面发展的关注，要求提供各种社会福利服务和社会心理适应服务需求还将迅速增长，必定带来极大的压力与挑战。     4.随着需求的扩展，社会工作介入的内涵的演变，作为社会工作发展前提的社会工作专业教育的发展是关键所在，尤其在本土化方面。因为，以往社会工作的教材及实务运行的方式皆直接或间接地借用欧美的模式，而文化背景的迥异，往往导致效果不尽如人意。构建本土的社会工作的理论知识体系，一种适合于台湾社会发展、有极强实践导向的体系，成为迫切需要解决的问题。此外，面对与迅速增长的服务需求相比，专业社会工作者更显得短缺的现实，今后如何通过发展教育和培训去组建更壮大的社会工作者队伍，并依靠他们高效率、高素质的工作去形成社会影响，是必须考虑的重要问题。     （二）未来发展趋势未来台湾社会工作的发展取决于正在或将来可能出现的各种社会挑战及如何去应对挑战，未来发展可能呈现如下几种趋势：     1. 未来社会工作发展的重点：一.在于发挥其预防功能，即预防个人或团体间社会生活可能发生的障碍，以及预防对整体社会制度可能产生的伤害或阻扰社会进步的任何潜在因素的产生。二.在于发挥发展功能，发掘社会资源与启发个人或制度的潜能。包括社会工作制度本身的发展、社会秩序的发展以及大众对接受服务的配合能力的发展等方面。         2.从专业发展角度看，多学科综合研究社会问题与开发社会工作行动计划的兴趣将进一步增加。学科本身的逐渐成熟与社会现实向提出的新需求将促进它不断寻求发展。这不仅表现将在更大范围内发挥其作用，而且表现在社会工作专业知识理论与工作方法、技能的提高上。尤其在建立具有本土色彩的理论与工作方法上，将有长足的进步。     3.随着社区的发展，社区功能的健全，社会工作与社区工作将结合得更为密切，从而为民众提供多元化的服务。传统的社会工作实践方法将受到社会工作教育者和从业者的更大挑战，社会工作者将重新从观念上定位、认识和不断试行一些新的社会工作方法、手段。也就是说，社会工作介入的内涵将赋予新的意义。社会工作在培育社会自我服务，自我调节，自我教育的机制和能力方面将发挥更大的作用。     4.面对全球化日益加强的趋势，作为亚洲太平洋社会工作教育协会（APASWE）成员之一的台湾，与亚太区域其他国家和地区的社会工作专业院校和社会工作学者之间在更深层次上的合作将得到加强。     5. 台湾社会工作顺利发展，很大程度上，还将取决于两岸关系的融洽，岛内政局的不稳定缩减的社会政治现实。唯有如此，才有更多的精力、财力投入到社会发展，改善社会工作中去。     6.随着岛内选举政治的发展，以及近来由各类社运团体共同发起，以建立社会安全网、建构长久的社会福利制度为诉求的台湾"公平正义联盟"的成立，预示着在未来的各类选举中，社会工作将通过议题设定，更积极地参与政治，从而影响朝野政党的竞选政纲，并刺激未来上台的执政党须重新思考台湾社会发展的整体规划。     三、 经验与启示     （一）经验     1.台湾社会工作在其发展过程中，虽然亦有自身的矛盾与问题，并不尽如人意，但在总体上说是颇有成效的。它的发展历程是与其社会政治转型和经济发展分不开的，是台湾社会、经济和政治发展内在需求的反映，是一个不断回应所处社会的问题发展、变化以及民众需求，并逐步走向专业化的过程。按照社会学的观点，社会的迅速变迁必将造成社会在结构上的失调，并引发许多社会问题。社会必须创造出一种新的机制来应付这些问题，以保障社会的稳定、有序和正常运行。可以说，台湾社会工作的发展就是这样应运而生。20世纪80年代中期后，台湾社会的变迁无疑为社会工作的发展提供了前提与空间，而社会集体行动则在其中扮演了重要的角色。由此可见，在政治自由化与民主化的风潮中，通过运动形式来主张、争取特定人群的权益保障，要求社会公共资源的重新分配，改变了集体资源分配现状。这再次证实了许多重要的政治、经济、社会问题，几乎没有不同社会福利的发展相关联的观点。     2.发展社会工作既是一项社会福利服务事业，又是一个社会职业合理分解，社会资源优化配置的过程。台湾在发展社会工作中，比较妥善地解决了行政机关、社会工作机构和社会公众之间的关系，改变了当局职能部门的结构和功能。形成了以"台湾当局"为主导，以民间的社会工作机构为主体的社会工作运行和发展机制。"内政部"负责策划与督导，提供咨询与经费奖励，并负责评监。当局的主导作用，主要表现在根据台湾社会经济发展需要，与学术界、社会工作机构及社会有关团体共同协调、制定和修订台湾的社会福利政策，社会工作的法规、条例。可以说，没有社会政策引导，没有相应的法规和制度保证，没有宏观的监督与规范，没有财政的大量投入，社会工作在台湾就不能得到发展。     3.发挥民间的专业社会工作机构的积极作用，在现代市场经济的社会结构中，依靠民间力量，实现社会服务和社会管理的社会化。不仅解决了资源不够与分配不均的问题，增加了行政与预算的弹性，而且为服务使用者提供了更多选择的自由与机会。它所发挥的功能和达到的社会效益，是单纯依靠行政系统所不可企及的。     4.台湾社会工作在教育学术及实践中所做的种种努力，以及社会发展和现实需要的多元化，促使台湾社会工作从早期的志愿服务和慈善社会工作模式，转为针对不同群体和社会问题的多元化专业服务为主的工作模式，已扩展为积极的、面向社会各个阶层和社会生活的各个方面的全民服务，其工作领域延伸到各种社会部门，如医院、学校、企业等，对象也由社会低层人士扩展到社会个阶层的成员，服务的内容也由针对贫困产生的问题，扩展到失业、生活安全感、精神健康、行为矫治、人际关系调适，甚至由于富裕带来的种种社会问题等。总之，台湾社会工作已经达到一个较高的专业化、职业化程度。实行了专业社会工作者注册制度，确立了社会工作者的法律地位。台湾社会工作对促进台湾在经济与社会的均衡发展，正发挥着愈来愈有积极性与建设性的贡献，与此同时，也获得了广阔的生存与发展空间。     （二）启示     台湾社会工作专业化的选择和行之有效的社会工作管理与服务体系，对正在社会转型中兴起与发展的大陆社会工作有着多方面的启迪和借鉴意义。     1.大力发展社会工作专业教育（尤其在本土化方面），建立专业化的现代服务体系和队伍。由于，大陆的社会工作专业教育恢复时日较短，专业人才相当匮缺。而人们在面对社会转型的各种困惑和矛盾时，也期待着社会工作快速发展。由台湾的经验看，通过发展社会工作教育，培育专业人才，确立社会工作者的专业地位和法律地位，大力推行社会工作的专业化。这对满足不断增长的需求，提升工作品质，将取得事半功倍之效。     2．重视经济与社会协调发展，避免"残补式"的做法，将有限的资源用于发挥社会工作的预防功能和发展功能，促进社会工作得到较快发展。     3. 推动立法和相关社会政策的制定，使得公权力介入其间，强化社会政策引导与相关法规和制度的保障作用加强政府的宏观调控，促进大陆社会工作健康、有序、快速发展。     4.鼓励发展民间的专业社会工作机构，变革现有的社会福利服务和管理方式。这既有利于解决资源不足与分配不均的问题，又有利于培育社会自我服务、自我调节的机制与能力，真正实现社会福利服务和管理的社会化。这是能否建立一套与市场经济体制相适应的专业社会工作体系的关键所在。对于突出和扩大专业社会工作的影响力，从而确立社会工作在社会生活中的重要地位有着深远意义。                         （转载  叶世明 《现代台湾研究》）