揭开“深灰色”的河南宋基会慈善迷雾

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2011年09月13日08:44  财新网  蓝方 陈慧颖 叶逗逗

[导读]在中国2000多家基金会中，河南省宋庆龄基金会可谓名不见经传，更一贯行事低调，近日却成舆论风暴中心。民间慈善举步维艰之际，官办慈善丑闻缠身。解剖深灰色的河南宋基会，反观中国慈善的出路。

财新《新世纪》记者 蓝方 陈慧颖 叶逗逗

河南省郑州市中州大道与民航路交叉口附近高楼林立，名为“企业壹号”的写字楼在其中并不起眼。大楼正面，一块“河南宋基”的牌子，淹没在商务酒店、寿险公司等五颜六色的招牌当中。

在中国2000多家基金会中，河南省宋庆龄基金会（下称河南宋基会）可谓名不见经传，更一贯行事低调，近日却忽然成为舆论的风暴中心。

河南宋基会成立于1992年，在河南省民政厅登记注册，是省属地方性公募基金会，旨在“继承宋庆龄遗志，募集发展资金，资助儿童文教、科技和福利事业”。最初的主管部门是中国人民银行河南省分行，后改为河南省统战部。

在中国，以“宋庆龄”命名的官办基金会一共七家，除了一家全国性的“中国宋庆龄”基金会，其他六家均设在与宋庆龄生平经历有渊源的地区，彼此有业务往来，虽分享同一品牌资源，但并无组织上的联系。（参见辅文“宋庆龄基金会谱系”）

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河南省内多名退休高官在河南宋基会挂职，高管团队非官即商

与中国绝大多数官办基金会相似，河南省内多名退休高官在河南宋基会挂职，高管团队非官即商，在河南省内堪称阵容豪华。理事长刘玉洁，是原河南省副省长，曾任河南省政协副主席；常务副主席赵凤羽，现任河南省关心下一代工作委员会副主任；副主席闫国祥，曾任河南社科院党委书记；另一副主席胡葆森，还担任河南建业集团董事长。秘书长张悍东，是河南宋基会事实上的操盘手，却是教师出身，不少熟识者均给予“极为聪明”的评价。张悍东同时担任河南省工商联第十届执行委员、常务委员、河南省总商会副会长。

一个月前，由河南宋基会投资修建的郑州东区河南省宋庆龄基金会青少年儿童活动中心（下称郑东少儿中心）项目，因土地问题引起国家审计署驻郑州特派员办事处的注意。

8月下旬，审计署又展开对河南宋基会承办的公益医保中心及宋基投资的两项审计。

9月1日，一篇报道亦将矛头指向河南宋基会，称其商业运作存在“猫腻”，掀起轩然大波。这篇发表于《南方周末》的文章，提到宋基会大量资金用于放贷，涉嫌非法集资，且将公益资金交由员工持股的关联公司运营，更有地产投资涉嫌变公益项目为豪宅。此后，河南多部门组成联合调查小组。

对于外界质疑，河南宋基会向财新财新《新世纪》表示，其所做一切均属“为公益组织可持续发展铺路”的创新之举。然而，在更多专家学者眼中，其募款过程涉嫌非法集资、非法放贷，投资运营过程缺乏明确规则和监督，大量游走于法律边缘的行为，催生侵蚀公益资源的关联交易；而公益项目投入与资产体量严重不符，公益项目大规模缩水，多重风险已经潜伏。

自“郭美美事件”起，源于其深层制度缺陷，中国官办公益组织屡遭质疑，已将公益界推向前所未有的危机。规则重建已迫在眉睫。河南省宋基会，正是中国慈善行业规则缺失的典型样本。

“公益医保”集资术

2010年向河南宋基会进行限定性捐赠的个人达30万以上，人均捐赠1万元以上。他们愿意将这笔钱捐给基金会进行投资增值，靠的是河南宋基会“独创”的“公益医保”

河南宋基会最先吸引众人眼球的，是其2010年高达10亿元的捐赠收入。

在河南宋基会提交给当地民政厅的财务报表中，这一数字在2008年是8.63亿元，2009年是6.2亿元。

根据中国基金会行业信息服务平台——基金会中心网的基金会业绩排名，河南宋基会连续蝉联榜首，其2010年捐赠收入约相当于全国性大型公益组织红十字基金会、扶贫基金会的2倍，更是中国宋庆龄基金会的6倍多。

8月31日，河南宋基会多名核心管理人员接受财新《新世纪》记者专访时透露，企业公益捐赠，他们不仅管理费分文不收，还按一定比例向受捐项目配套部分资金。一位工作人员私下告诉财新《新世纪》记者，河南宋基会已基本不做公募和劝捐。

更引人注意的是，以2010年为例，河南宋基会的10亿元捐赠收入中，有7.6亿元来自国内自然人——不像其他基金会，主要的捐赠依赖于企业的大额捐款。

不过，这些捐赠并不直接投入于公益项目。在财务报表中，10亿元捐赠中有7.6亿元为“限定性”捐赠，2.4亿元是“非限定性”捐赠。

所谓的“限定性”资产，是2004年财政部的《民间非营利组织会计制度》提出的概念。简单而言，即资产提供者或者相关法律法规限制了资产及其投资收益使用的时间或者用途。河南宋基会介绍，财务报表上的“限定性”捐赠，即是捐赠人指定其捐赠金额，将进入基金用于投资增值。

据河南宋基会主要负责人介绍，在2010年，向基金会进行限定性捐赠的个人，达30万以上，人均捐赠在1万元以上。据此估算，当年限定性捐赠总额应在30亿元以上。

如此多的普通人，愿意将这笔钱捐给基金会进行投资增值，靠的是河南宋基会“独创”的“公益医保”。

上述负责人介绍，这项制度始建于2003年。在“看病难、看病贵”的大背景下，当时河南省出台相关政策，倡导公益组织参与，积极解决民生问题。

为运作这一项目，河南宋基会称，河南省卫生厅、民政厅、河南宋基会和中国人寿保险股份有限公司河南分公司，共同发起公益医保中心，在河南省民政厅登记成立。

据河南宋基会介绍，有两类人可以享受公益医保：第一类是赤贫群体；第二类是为公益事业做出过贡献的人——即向河南宋基会进行限定性捐赠的人。后一类人，可自己享受公益医保待遇，也可指定其他受益人。上述负责人介绍，2010年，共有40余万人领取了公益医保证，其中赤贫群体约占六分之一。

领取公益医保证后，持证人主要可以享受几项待遇：持证期间无论生病与否，每年有200元-300元的“资助金”，以及一次免费体检；如果生病，到指定医院就诊后，可享受10%的医疗费用减免，住院则可得到每天30元的补贴；若发生意外事故，还可获得最高30万元的意外事故保险赔付。

这四项待遇中，资助金及体检由河南宋基会支付；医院的优惠额度由医院自己承担；住院补贴及事故赔付，则由河南宋基会向商业保险公司购买“住院医疗保险”和“意外伤害险”，由商业保险公司赔付。每一个医保证，河南宋基会支付的成本在600元-700元，均源于基金保值增值后的收益。

有保险公司人士对财新《新世纪》记者估算，所谓“公益医保”的保障水平，大致相当于保费数百元的商业保险。公益医保中心在全省有80多个分支机构，多设在河南欠发达地区的县区一级。

并不富裕的老百姓，为何愿意作出如此额度的捐赠，并获得这样一个并不算高的医保待遇？河南宋基会上述负责人回答：“反正（捐赠人）办好事心态很复杂，这个动机不清楚。”

返还型“捐赠”

“捐赠”1万元，期限一年，到期后退还——南都公益基金会副理事长兼秘书长徐永光坚决反对“公益医保”集资模式。他说，捐款人一旦把钱捐给慈善机构，这笔钱就成了社会公共财产，那是绝对不能还回去的

财新《新世纪》记者发现，就河南宋基会2010年“30万人以上捐赠，每人至少1万元”的数据计算，至少应有30亿元资金到账。但河南宋基会财务报表上的限定性捐赠额是7.6亿元，远低于上述额度。

对此，河南宋基会方面表示，公益医保中心毕竟是几家单位共同成立，财务方面也不是这么简单。此外未作出进一步解释。

不过，一个可能的解释是，这部分“限定性捐赠”将限期返还给捐赠人。“公益医保”待遇，乃是对这笔捐赠款限期使用的回报。

当财新《新世纪》记者以咨询参保方式的名义询问商丘市某县公益医保中心工作人员时，对方表示，参保的前提是向河南宋基会“捐赠”1万元，期限为一年，到期后1万元退还。9月6日，财新《新世纪》记者赶到该中心时，有关负责人则否认近期承办过上述业务。

对此，宋基会负责人向财新《新世纪》记者强调，公益医保的“捐赠”不可能返还。他表示，捐赠额度上绝没有数量的限制，是否向捐赠人或其指定的人发放公益医保证，公益医保中心还要在捐赠人申请后考量具体情况。

上述“公益医保”和返还型“限定性捐赠”相捆绑的模式，与河南宋基会在2005年开展的“有偿捐赠”颇为神似。据河南省民政厅有关负责人回忆，2005年之前，河南宋基会在省内开展大规模的“有偿捐赠”，即公众向基金会“捐赠”1万元后，基金会在一定期限内，每年返还一笔高于同期银行利率的“补贴”，到期后再返还捐赠的“本金”。这一做法引起河南省政府警觉，召集多个部门召开联席会议，将“有偿捐赠”定性为非法集资。后由民政厅“调停”，给予河南宋基会三年时间返还资金。到2008年，河南宋基会已返还了5亿至6亿元的“捐赠”资金。

河南宋基会的负责人并不认为以往的“有偿捐赠”属于非法集资。他对财新《新世纪》记者解释称，这是借鉴了西方国家“使用权捐赠”的新概念，即捐赠人向机构做出捐赠，机构不能直接拿捐赠的本金做公益，而是通过一定的运营投资，使用这笔钱的利息来做好事。双方协议到期后，还要将本金还给捐赠人。

清华大学创新与社会责任研究中心主任邓国胜对财新《新世纪》记者表示，国外确实有“使用权捐赠”的概念，但国外对此模式有明确的法律规定和监管，同时整个资金运作的过程公开透明；对于捐赠的使用方向，有明确规定应用于公益。

南都公益基金会副理事长兼秘书长徐永光则对“公益医保”集资模式坚决反对。他指出，公益捐款不能用于捐款人直接受益。再者，一旦把钱捐给慈善机构，取得免税发票，这笔钱就成了社会公共财产，那是绝对不能还回去的。

事实上，正是通过这种方式，河南宋基会获得了大量“捐赠”，并成为其投资平台运作的重要资源。

投资灰色地带

2004年，《基金会管理条例》出台，去掉了“基金会不得经营管理企业”的规定。河南宋基会负责人回忆说，“我们一下子就抓到了这个政策动向，基金会发展的春天就来了”

随着质疑声浪渐起，河南宋基会也感到了压力。但他们认为自己没有错。河南宋基会认为，“成功秘诀”不仅在于其创立的特殊募款机制，更重要的是将大部分捐赠用于商业投资和运营。

一位工作人员告诉财新《新世纪》记者，基金会现在几乎不需要所谓的公益捐赠，花在公益项目上的钱也丝毫不吝啬。2010年上亿元的公益项目，仅依靠基金的投资收益便可运作。“如果不做投资，基金会不可能做到现在这个地步。”

河南宋基会有关负责人认为，公益组织参与投资运营可以为资产保值增值，实现可持续运作。而中国现有的法律法规对此逐步有所放开。

根据1988年的《基金会管理办法》（下称《办法》），基金会不得经营管理企业，仅可将资金存入金融机构收取利息、购买债券、股票等有价证券，但购买某个企业的股票额不得超过该企业股票总额的20%。《办法》同时规定，基金会工作人员的工资和办公费用，只能从基金利息等收入中开支。

河南宋基会的负责人回忆，在2004年之前，国内基金会都因此面临发展瓶颈。像河南宋基会这样既没拨款又无编制的基金会，机构运转要提取10%的管理费，再按规定支出70%的捐赠收入，然后将剩下的部分进行投资增值，用孳息支付机构运营成本。这样，“企业明明捐了100万，到受助者手中就被打了折，企业自然不信任基金会。”

上述负责人称之为“死循环”——“机构越穷越没人捐钱，越没人捐钱越穷”。 他认为，基金会可利用捐赠收支的时间差进行资本运作，赚取增值收益，这样才能打破上述恶性循环。

2004年，《基金会管理条例》出台。其中去掉了“基金会不得经营管理企业”的规定，提出“基金会应当按照合法、安全、有效的原则实现基金的保值、增值”；限定性资产概念也被提出。“我们一下子就抓到了这个政策动向，基金会发展的春天就来了。”河南宋基会上述负责人如此表述当时他们的欣喜。

不过，新条例并未对公益性基金参与投资的方式和规范作详细规定，公益和商业的界限划分模糊。因而，在学者们看来，河南宋基会所谓的“春天”，其实来自中国现有法律体系的漏洞。

2001年，河南宋基会首先成立了河南省宋基投资有限公司（下称宋基投资）。上述负责人介绍，在上个世纪90年代，和其他机构相似，河南宋基会下有大量挂靠企业。直到2001年，根据政策要求，河南宋基会全面清除挂靠企业，同时又留下来一批有金融、财务经验的员工；加之彼时市场上没有合适的信托机构，河南宋基会便决定自己成立公司、自己投资。

根据当时的政策，基金会还不能经营企业。河南宋基会便采取了“委托持股”方式。

工商资料显示，宋基投资注册资金1000万元，由河南宋基会秘书长张悍东出资900万元，河南宋基会财务人员魏瑜璟出资100万元——事实上，这些资金均是基金会资产。河南宋基会负责人解释，基金会和个人签订了委托协议，确保基金会事实上的股东权益。

2004年，宋基投资增资到5000万元。由张悍东所代持的河南宋基会股权占到90%，随后在2010年下降到80%。

除了注册资金，河南宋基会上亿元资产都委托宋基投资进行运营。据河南宋基会负责人介绍，2001年的规模大约为5亿元。到2010年，资金规模已达到24亿元——其中绝大部分来自于公益医保的限定性捐赠。

宋基投资的运营之外，河南宋基会自己还有长期股权投资和债权投资，涉及房地产、贸易领域、煤炭钢铁等诸多领域。在2010年的财务报表上，长期投资的资金为4.29亿元。

河南宋基会承认，基金会和宋基投资在资金运作上未作严格区分。宋基投资董事长，就是河南宋基会秘书长张悍东，事实上“自己在投资自己的钱”。

据了解，宋基投资和河南宋基会的人事在编制上独立，但事实上在同一地点办公。目前基金会有40人，投资公司是60余人。后者不少是河南宋基会2001年清除挂靠企业时所留。基金会40名员工中，仅有8人从事公益项目的操作和宣传，其余工作人员均与资金管理运作有关。

宋基投资的角色更像是提供咨询、信息，真正的投资决策还是由河南宋基会的决策层做出。

“宋基系”长袖善舞

有学者分析，河南宋基会的“投资换取捐赠”模式，事实上就是一种变相的高息放贷；通过捐赠的方式还息，还可以避税

河南宋基会由此开始了长达十年的资本运作。

在2005年之前，宋基投资最主要的投资渠道，是向企业发放贷款；2005年以后，方向转向房地产开发。

对于放贷业务，宋基投资提出了“投资换取捐赠”的概念。“一些企业可能一时很缺钱，就来找宋基投资。宋基投资这时向他们及时放贷，企业可能就活了。企业在按照合同约定还款付息后，作为一种报答，再向基金会进行限定性捐赠。”

河南宋基会负责人强调，捐赠不是投资的前提，即使不向企业投资，河南宋基会也会向其劝捐。捐款和借贷的本息没有任何关系，是否捐赠也是自愿，“也有借了钱最后不捐的，我们也只能从道德上谴责他。”

《南方周末》日前爆出的河南省商丘市的一个案例，却揭示了“投资换取捐赠”的另一面。据财新《新世纪》记者所获得的终审判决书，在这起借款纠纷中，商丘市的恒兴纸业股份有限公司（下称恒兴纸业）向河南宋基会借贷800万元，为期三个月，没有约定利息；同时，企业需向基金会捐款165万元。由于借款方拖欠债款，河南宋基会将对方及担保方一并告上法庭。

在一审中，法院认定，宋基会与恒兴纸业的借款合同违反了金融法规的禁止性规定，扰乱了金融市场秩序，尽管未约定利息，但以捐赠为前提，变相收息，系以合法形式掩盖非法目的，因而合同无效。165万元中已捐赠的135万元，也被视为恒兴纸业归还的本金。

但在二审中，法院尽管依然认定合同无效，但是以“未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位和个人不得从事吸收公众存款等商业银行业务”为由判定合同无效。同时，135万元被认定为捐赠，本金另需偿还。

虽然河南宋基会否认捐赠和贷款收息的关系，但不可否认的是，通过这种方式带来的基金规模增长速度，远超过按市场利率贷款收息所能带来的增速。邓国胜向财新《新世纪》记者分析，河南宋基会的“投资换取捐赠”模式，事实上就是一种变相的高息放贷，通过捐赠的方式还息，还可以避税。

北京大学法学院金融法学者彭冰表示，虽然在司法中认为企业之间借贷非法，但法律上并无禁止性规定。近年来，随着小额贷款公司的出现，司法上有放松的趋势。河南宋基会或者宋基投资放贷，也不能完全说非法，但至少法律风险很大。

彭冰认为：“河南宋基会所做的，不是简单地运用基金财产的问题，而已演化成了一个金融机构。一方面从公众吸收资金——所谓的限定性捐赠其实是一种资产管理业务，另一方面从事放贷、投资之类的资金运用增值。这和信托公司的运作模式相同，因此涉嫌非法经营金融业务。”

河南宋基会及宋基投资未经金融机构的放贷行为，游离于金融部门的监管之外。基金会方面的法律政策，也对基金会能否从事信贷缺乏规制。而在美国，税法4941节明确禁止基金会与其利益关联方发生信贷关系。

正是因为法律认定上的模糊性，就上述河南宋基会与恒兴纸业的借款纠纷案，二审法院做出了不同的判决。

可是，尽管法院依然判决合同无效，河南宋基会的“投资换取捐赠”的模式却未被否决。宋基投资至今仍在采用此种方式放贷。据其负责人透露，仅去年就有一到两个亿的捐赠额进账。从宋基投资成立至今，河南宋基会至少5亿元的捐赠来源于“投资换捐赠”。

2005年，宋基投资决定将重心全面转移到房地产行业，并开始大规模“囤地”。宋基投资入股原河南江隆置业有限公司，出资1410万元，控股47%，公司更名为河南宋基同济置业（下称宋基同济置业）有限公司。

公开资料显示，宋基同济置业开发了信阳楚王城住宅、信阳水产市场、信阳国际建材港等多个项目。2009年9月15日，宋基同济置业还与河南建业住宅集团签订合作开发周口1500亩住宅项目协议，并成立建业周口联盟新城项目公司。此外，宋基投资还曾投资周口裕泰置业有限公司，持股比例一度达到95%。

上述负责人介绍，在房地产领域，宋基投资与合作伙伴们下一步还将把目光投向养老地产，准备开发新型的老年社区。

地产之外，“宋基系”的分布极为广泛。2004年，河南宋基保险111有限公司（下称宋基保代）成立，宋基保代同时负责公益医保中的商业投保业务。2006年，宋基投资及宋基同济置业等出资成立河南鼎泰担保有限责任公司，注册资本金3亿元，是河南省内为数不多具有工程质量担保资质的担保公司。根据河南宋基会的年检报告，仅由其直接投资的公司还包括河南宋基实业有限公司、河南宋基药材市场管理服务股份有限公司、河南宋基策划有限公司、河南宏基投资担保公司。

庞大的“宋基系”由此形成。

巨额收益哪去了？

从河南宋基会的财务报表中，看不清基金会从中所获的收益，暴露出基金会资金流向不清、收益模糊之弊。不少人怀疑，多年来公益基金的投资收益为私人所瓜分

近30亿元的资金规模、十年的投资运营，照理河南宋基会应该收益颇丰。但反映到河南宋基会财务报表上的数字，寥寥无几。

河南宋基会负责人向财新《新世纪》记者强调，最初宋基投资对外的借贷利息，不高于同期银行利率。因而，宋基投资前期的利润单薄，也未向河南宋基会分红。财新《新世纪》记者从宋基投资的年检报告中看到，公司成立前三年即2002年、2003年、2004年宋基投资获利分别仅为1678元、3100元和5700元。

2010年，河南宋基会的“投资收益”仅有12.6万元，2009年是116万元，2008年则是零。此外，2010年河南宋基会还有2260万元的“其他收入”。

河南宋基会负责人解释，财务报表上的“投资收益”，是基金会自己股权和债权投资的收益。“其他收入”的构成则比较复杂，公益医保中心、正在筹建中的郑东少儿中心的权益均包含在内。至于24亿元委托投资的收益，还未反馈到基金会的财务中。

不过，就宋基投资多年来的年检报告来看，从2005年投资地产后，公司反而全部亏损，直到2010年，才有了266万元的净利润。而旗下的“房产主力军”宋基同济置业也是年年亏损，最多一年达到202万元。

对此，上述负责人解释，这主要是因为房地产行业前期投入巨大。而宋基投资所投资的房地产项目，大多在2011年开始销售，2011年实际上才进入收获期。从土地升值的幅度来看，这部分必将带来以亿为单位的高利润。因而，此前的财务报表中尚看不出基金会从中所获的收益。

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这暴露了基金会资金的流向不清、收益模糊之弊。因而，不少人怀疑多年来公益基金的投资收益为私人所瓜分。

细究“宋基系”的投资版图，其中不少关联公司，都有宋基投资或河南宋基会的工作人员从中持股。河南宋基会负责人向财新《新世纪》记者强调，这些以工作人员个人名义持股，都是替基金会代持。但事实上，自2004年《基金会管理条例》放开基金会对企业的运营限制后，“代持”已无必要。这些自然人股东中，究竟哪些是代表基金会利益，哪些代表私人利益，个中关系盘根错节，难以厘清。

从理论上说，河南宋基会与宋基投资有着股权及信托两层关系。不过，在长期的运作中，由于二者财务、管理混同，相互间产权不清晰，责权不明确，河南宋基会也感到运作过程中的弊端。

北京师范大学公益研究院院长王振耀则介绍，在投资方式上，当前的法律并无明确规定。对于基金会自己投资或运营企业来投资，在法规上也无规范。早期国内金融市场还不成熟，金融手段有限，不少基金会都选择自己做投资。而随着市场的发展和细分，将公益基金委托给专业的投资公司管理，乃是大的发展方向。

在2010年，宋基投资开始了为期一年的股权改革。基本的方向，是基金会从股东中撤出，与宋基投资仅建立信托关系；宋基投资获得佣金，基金会取得投资收益。

上述负责人介绍，宋基投资所有的权益、债务均明确注入河南宋基会，自身资产清零，专事投资运营。同时，张悍东不再代持河南宋基会股权，所代持的4000万股对外转让，由此切断河南宋基会与宋基投资的股权关系。河南宋基会与新的宋基投资重新签订委托协议。

但河南宋基会相关负责人称，具体的佣金比例、风险控制等关键条款属于商业机密，暂不适合对媒体公开。

根据工商资料，股权改革后，新宋基投资有七个股东：两个注资1000万元、持股20%的大股东分别是郑州联盟新城置业有限公司和百瑞信托有限责任公司。前者隶属河南建业集团，而建业集团与宋基同济置业曾开办建业周口联盟新城项目公司；后者则由郑州信托投资公司改制而来，国有资本控股70%。

河南子恒投资有限公司、河南丰沃泰德投资有限公司、郑州梦达商贸有限公司、郑州宝益达贸易有限公司一共持股50%。上述负责人介绍，这四家公司事实上是一个持股平台，股东均为宋基投资员工。因为在股权改革时即承诺，新的宋基投资将全员持股，“这是很透明的事，不是什么见不得人的东西”。

最后一个股东，还是张悍东，以500万元资本持股10%。但此时的股权安排，不再是张悍东代持股权，而是董事会对他作为企业高管的股权激励。张悍东表示，这500万元不是基金会资产，而是他个人重新出资，在董事会的安排中，相当于一笔风险保证金。他自称只在宋基投资拿工资，每月不超过5000元。如果干得好，未来将有股权分红，“干得差，连风险保证金也给没收了。”

这样的股权激励，在业内人士看来并不合适。彭冰指出，河南宋基会与宋基投资不再有股权关系后，两者的利益冲突很明显。后者可能为了挣更多的佣金而冒高风险，特别是河南宋基会的秘书长还是后者的董事长，还涉嫌关联交易。不过，“这只是从基金会治理的角度来说，现行的基金会管理条例上也没有明确禁止性规定”。

在河南宋基会看来，这一股权改革，将使基金会的资金运营上做到专业化、市场化、规范化。至于基金会下一步是要继续募资做大，还是就此打住，并开始适当的“做减法”，基金会内部还有不同声音。

有多少钱用于公益？

河南宋基会2009年总收入是6.3亿元，应有4.41亿元用于公益项目，实际支出1.39亿元。其负责人称，如以非限定性收入为基数计算，其公益支出已经达标

尽管河南宋基会在资产规模、捐赠收入连续三年位列基金会中心网的榜首，但其公益支出远排不上前十名。

根据河南宋基会提交给当地民政厅的财务报表，其2010年的公益支出为1.39亿元，2009年的总收入是6.3亿元。如果按照《基金会管理条例》中“公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年总收入的70%”来计算，2010年河南宋基会应该花掉4.41亿元。

对于其间的差距，河南宋基会上述负责人认为不难解释。他说，其收入中，绝大部分都是限定性收入。以2009年将近2亿元的非限定性收入为基数计算，河南宋基会的公益支出已经达标。

2010年河南宋基会的1.39亿元公益项目，真正来自公众和企业公益捐赠的并不多。2010年，尽管有玉树地震、舟曲泥石流等赈灾机会，河南宋基会的公募收入也只有54万元，其中来源于自然人的仅22.5万元。至于企业捐赠用于公益项目的资金，河南宋基会一负责人笑称，“一年最多就500万吧”。

河南宋基会的公益项目基本围绕助学、青少年活动、两岸民间交流展开。河南省民政厅有关负责人对财新《新世纪》记者表示，公允而论，在河南省境内，河南宋基会是开展公益活动最多的。包括援建爱心小学，资助贫困学生，开展青少年的文化艺术比赛，组织海峡两岸少年儿童文化交流、艺术团体互访等。

由河南宋基会投资兴建的公益性的基建项目，还包括宋庆龄生平纪念馆、郑东少儿活动中心。不过，正是这个让河南宋基会引以为自豪的郑东少儿活动中心，引起了媒体及审计署的关注。

郑东少儿中心是河南宋基会近年来投资规模最大的公益项目。根据2005年郑东少儿中心奠基时的公开报道，郑东少儿中心占地222亩（近15万平方米），建筑面积16万平方米。中心将建起包括爱国主义教育基地、科技活动中心、影视拍摄基地、生态植物园及宋庆龄广场、国际青少年儿童交流会所、青少年儿童用品购物中心等几十个场所。

2011年4月，有网帖指责郑东少儿中心严重缩水，总建筑面积仅约49050平方米。而其他大部分面积被开发成商业地产——宋基绿城玉园，每套面积在185平方米-395平方米，每平方米均价2.3万元。

5月4日，郑州市郑东新区管委会对该地块作出说明。该地块总用地面积约206亩，建设用地面积约128亩。河南宋基会因建设资金短缺，几年前即主动提出将西侧部分用地划出，东侧保留为郑东少儿中心用地，总用地面积约46.960亩，建设用地面积约28.64亩，用地性质为文化娱乐用地；郑州怡商置业有限公司于2007年9月26日，通过摘牌取得西侧用地，总用地面积约159.347亩，建设用地面积约99.652亩，用地性质为商业和文体混合用地，目前该地块已办理建设用地规划许可证和国有土地使用证。

郑州市郑东新区管委会同时在公告中否认了“宋基绿城玉园”的存在，称“网帖中所提及的高档住宅这一不符合规定用途的建设内容未经规划部门批准”“网帖中所提及的商业地产‘宋基绿城玉园’也未经规划部门批准”“上述两宗地用地性质均未发生调整”。

不过，《南方周末》9月1日刊发报道称，相关政府部门并无西侧土地公开挂牌出让的记录，郑州怡商置业有限公司乃河南宋基会关联公司，其记者在8月26日到达现场时确实看到项目外墙上“宋基绿城玉园”的宣传画。

知情人士透露，网帖及媒体所反映的西侧地块用于商业开发的情况基本属实。但最终结果有待审计部门的结论。

风险潜伏

河南宋基会还计划进入未上市股权投资（PE）等领域。很难想象，如果河南宋基会将资金都配置在PE、房地产这类低流动性资产上，未来如何应对突发的流动性事件

若无媒体曝光与介入，河南宋基会似乎正走向光明的未来：房地产大量投入已进入收获期，从而更多的资金可以投入公益项目，并源源不断地反哺资金链上游的“捐赠人”；贫困群体也可享受更优惠的医疗待遇；宋基系里的操盘手们，则也可从或明或暗的股权安排中获得相应收益。

在公益医保这一块，河南宋基会为每个持有医保证的个人付出的成本约为六七百元，整个折算下来其获取资金的成本仅为10%。而国内很多中小企业的融资成本，早已在20%以上。

再从上述商丘一案看，河南宋基会放出贷款，虽未约定利息，但往往要求 借款方以捐赠作为回报，推动基金规模的进一步增长。近几年河南宋基会全力投入房地产领域，这部分增值尚未体现在宋基会的财务报表中。

“所谓公益医保就是使用商业手段，以慈善名义所做的一种有回报的投资。”清华大学公共管理学院教授王名指出。在这个过程中，公募基金会的公募资质被滥用，而成为机构对不特定多数人集资的合法化外衣。

河南宋基会方面对外出募捐、承诺回报等一概否认。其资产负债表上亦没有体现出大额的负债项目。据《民间非营利组织会计制度》规定，如果一项捐赠将来要被偿还，那么必须确认一项负债和费用。

以慈善之名，从民间获取廉价资金；又以捐赠之名，从企业获得高息。没有什么生意比河南宋基会更能左右逢源。如果真能彻底撇开金融监管和公益监管规则，河南宋基会几乎称得上是一个完美的“创新”。

问题是，这一切能够长久吗？

关于公益医保，民间的议论指向宋基会承诺还本付息的可能性。王名指出，正常的基金会，没有“投资人”这个概念。因此国外要限制基金会投资的领域、投资的模式、投资工具的配比。“宋基会这样一个投资捐赠模式，就让捐赠人承担了宋基会的投资风险。”。

从眼前看，投资房地产带来的巨大成功，推动着近年河南宋基会业务风生水起。财新《新世纪》记者了解到，河南宋基会还计划进入未上市股权投资（PE）等领域。PE投资有周期长、流动性差等特点，与房地产同属于另类投资的资产类别，一般在追求稳健的投资资产组合中仅占较小比例。很难想象，如果河南宋基会将资金都配置在这类低流动性资产上，未来如何应对突发的流动性事件。

事实上，因资金链断裂而轰然倒塌的民间金融操作不胜枚举。只不过，最初呈现在世人面前的，总是这些“资本运作”最为光鲜的一面。为“亿万富姐”吴英辩护的京都律师事务所的张雁峰律师分析，对照最高法院关于非法集资的司法解释，“可以认为宋基会的操作符合非法吸收公众存款的特点，但是不一定能构成犯罪。”

张雁峰解释，目前司法实践对非法集资的查处还处于“民不举，官不究”的状态。东窗事发皆因资金链断裂，只要能把钱还上，一般都不予追究。

作为河南宋基会及公益医保中心的管理部门，河南省民政厅的官员对此种模式也有不同意见。但对于这些“创新”，法律上没有明文禁止。尽管风险潜伏，却无监管机构出面叫停。

让公益的归公益

河南宋基会案例最终暴露出中国慈善法制建设的缺漏。法律没有在公益与市场间建立起防火墙，公益慈善的名义被市场力量最大化地利用，最终伤害的是公众的慈善热情

自“郭美美事件”起，包括“卢美美事件”，公益界掀起风暴，舆论对涉及中华慈善总会、红十字会、中国青少年基金会等官办公益机构连番质疑，正如多米诺骨牌崩塌，中国慈善的信誉度陷入历史最低点。

不少人相信，河南宋基会这张骨牌也正在倒下。

由上至下、行政意愿主导的基金会设立模式，让河南宋基会从诞生之初就面临着定位的尴尬。河南宋基会团队，显然有着很高的执行力。但他们游走在市场和公益之间，规避了现行法律法规的约束，已经让商业侵蚀了公益。公众对于中国公益慈善组织最大的不满，正源于此种市场行为与公益宗旨的偏离。

用河南宋基会上述负责人自己的话说，在河南宋基会十年的投资运营中，收到的捐赠是“能不花的就（不花）”，尽可能用来投资。河南宋基会负责人告诉财新《新世纪》记者，“我们不需要去募捐，很多都是（上门来）跟我们谈合作、谈投资。整天接待最多的就是合作项目，投资啊，企业合作。”

北京师范大学公益研究院院长王振耀直指其有错位之嫌。“一个公募基金会，收入的70%应用于公益。而河南宋基会，收入的70%-80%是限定性资产，是用来投资的。这还叫公益吗？”

王名指出，公募基金会与非公募基金会的操作模式并不一样。非公募基金会每年只要求花掉上一年收入的8%，制度设计是鼓励基金会将善款保值增值，用收益部分做公益；而公募基金会70%的开支要求，就是要让基金会把钱都花出去，其结余才可适当保值增值。

“但反过来看，我们的法律对限定性资产的性质，公募基金会和非公募基金会中限定性资产的比例、可投资的比例，都是没有规定的。”王名说。

王名介绍，在西方国家，公益基金的投资领域一般有明确规定。除了风险控制的考虑，还有一个基本原则，即投资的领域应与基金会的宗旨有关联性，尤其在基金会自己经营业务的时候，对业务的关联性还会有相应的评估。

“河南宋基会是以两岸交流、青少年工作为主旨的，那这和房地产开发究竟有什么宗旨上的关联？”王名问。遗憾的是，中国的法律法规，对于公益基金的投资范围、风险控制始至今没有明确的规范。

公益慈善事业转型期间，规则的建立至关重要。民政部一位官员向财新《新世纪》记者坦言，当前中国公益事业的法规和政策已经严重滞后于现实与实践。

在不少学者看来，河南宋基会案例暴露出中国慈善法制建设的缺漏。法律没有在公益与市场间建立起防火墙，基金会投资的比例、领域、风险控制、信息披露等，一律没有具体的法律规范。公益慈善的名义被市场力量最大化地利用，最终伤害的是公众的慈善热情。

此外，中国慈善业存在的最大问题是，主流公募基金会几乎全是由行政力量从上至下推动而建，有着强烈官办背景，长期与商业、权力相纠结，甚至成为地方企业家攀附权贵、投资融资的平台。不少官办机构更享有政府财政拨款及编制，仅向上级行政机关负责，从筹资到项目执行，均是官方旨意的体现。

与此同时，中国民间的公益慈善力量，正在重重打压下顽强地自下而上悄然生长。垄断了大量资源的官办慈善，不断受到来自民间的质疑和挑战。

在公益领域一系列的舆论事件的推动下，公益慈善领域的立法、修法呼声进一步高涨。修订中的《基金会管理条例》，将着重对四项内容进行讨论。

其一是基金会的管理体制，双重管理制度及登记的门槛将有所调整；其二是对公募基金会和非公募基金会分类标准的重新审视及定位，尤其是对向不特定多数人募捐的公募基金会，具体的监管手段及风险控制机制有待细化；其三会对现行《基金会管理条例》中的一些指标标准调整；最后一项内容，是如何对基金会的资金进行恰当的金融监管。

上述民政部官员表示，河南宋基会的案例，或将成为中国慈善立法过程中的典型案例，以此为契机，推动中国慈善立法进步。

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