中国扶贫基金会转制之路：行政级别全部取消

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中国扶贫基金会转制之路：行政级别全部取消http://www.sina.com.cn  2010年11月10日09:32  南风窗

　　一个官办基金会的转身
　　文_特约记者 灵 子 发自北京
　　王行最常常要解释自己的身份。他是中国扶贫基金会现任秘书长，别人介绍他和他的组织时，往往加一句，“官办的”。他就苦笑，一遍又一遍强调：“我们曾经是官办的组织，但现在已经是纯粹的非政府组织了。”
　　为了证明，他往往还加上几条标准：“我们有独立的人事权、财务权，最重要的，我们不用行政权力去募捐。”
　　这些权力都是中国扶贫基金会在1996年开始的内部改革中实现的。他们首先进行体制改革，取消了原有的政府行政级别和国家事业编制，变“官方”为“民间”；又在此基础上实行了一系列具体措施，在财务、人力资源、项目管理等方面实施专业管理。
　　这些改革大大提高了组织的执行力。王行最认为，“这是建立公信力的基础。在此基础上再进行全过程的信息公开，才能建立公众对慈善组织的信任。”
　　10年困境
　　中国扶贫基金会成立于1989年3月，原名“中国贫困地区发展基金会”，次年更改名称并延续至今。
　　当时政府在开展有计划、大规模的扶贫开发工作，从1978年到1985年，农村绝对贫困人口已从2.5亿人下降到1.25亿人。鉴于政府自身的财政压力，海外一些慈善机构和企业表示愿意捐款支持中国扶贫事业。按照国际惯例，捐款要交给慈善机构或基金会运作，中国扶贫基金会应运而生。
　　农业部拨给10万元启动资金，基金会就挂牌办公了。地点是在北京官园租的一间办公室，第一次理事会就在会长家里举行，工作经费最少的时候只有4万元。第一任会长项南曾描述说，“这是一个没有基金的基金会。”
　　初创时期，机构的官办色彩较浓，单看其会长身份便可得知：第一任名誉会长为原国家主席李先念，会长为原福建省委书记项南；第二任名誉会长为国家副主席荣毅仁，会长为全国政协副主席杨汝岱。
　　中国人民大学社会与人口学院教授洪大用曾在《NGO扶贫行为研究》调查报告的案例部分中，对当时的情形做了如下描述：“首先，机构本身具有国家编制；其次，机构在目标定位上似乎要对所有贫困地区和贫困人口负责，要对贫困地区的经济和社会发展负责；在行为方式上，机构有点像国家机关，接受项目申报并审批、拨款，由地方政府实施和管理项目。此种角色定位带来了很多问题，如效率低下、管理粗放、瞄不准目标人群、难以创造品牌与特色，等等。而且，过高的情绪化期望与基金会的实力不符，也造成了工作的困难。”
　　与此同时，资金的缺乏是基金会面临的更大问题。正如其1993年12月工作总结所言：“基金会成立4年多来，如何解决扶贫资金有一个稳定的来源，如何使有限的资金滚动增值，如何推动中外民间力量开辟扶贫资金来源的第二渠道，一直是我会冀求解决的主要问题。”
　　鉴于以上种种问题，改革很快被提上日程。
　　体制改革
　　最初的改革动力来自高层。
　　1996年9月9日，在中国扶贫基金会第三届理事会上，时任国务院扶贫开发领导小组组长的陈俊生在发言中提到：“这次会议主要是解决两个问题：一是例行换届，二是改变管理体制。”
　　在此之前，基金会主要实行会长负责制，由会长、副会长负责一切具体事务。陈俊生提出，应由会长责任制改为秘书长负责制，由秘书长出任法人，让年轻人担负更多、更具体的日常工作，会长、副会长和理事会则主要确定大政方略和工作思路。
　　“按照现代企业管理的说法，当时的问题就是治理结构不清楚。”王行最说，这次发言明确了会长、理事会、秘书长的权力范围，为后10年的发展奠定了有力基础。
　　此后几年基金会内部陆续做了一些调整，但主要的变革在2000年才陆续展开。这一年的“三届四次会议”已经成为中国扶贫基金会工作人员最熟悉的时间节点，就是在这次会上，基金会决定实行一系列细化的改革措施。
　　其中最重要的一条是，正式向主管部门写报告要求取消基金会的国家行政事业编制，改为民间社团编制，建立新的人事管理制度，实行全员招聘制和干部竞争上岗制，取消行政级别，打破“铁饭碗”。
　　此前基金会的事业编制仅20个，一旦需要用人，只能按照非在编人员进入，福利待遇都跟不上。“这就变成了两拨人，人为地制造了不平等。”王行最说，“取消事业编制之后，完全按照市场决定，机构能养活多少人就进多少人。”
　　行政级别的取消则对统一工作人员的目标大有好处。此前因为基金会的官方背景，许多人将此工作作为晋升跳板。改革后这条路被堵死，想要谋求政治地位的人自动离去，对稳定干部队伍也起到了很大作用。
　　目前，基金会自秘书长以下实行全员招聘制和竞争上岗，在竞聘和年终评语中成绩不佳者即自动离职。招聘的基本条件是：热爱扶贫事业，具有大学学历，会电脑，懂外语，应聘后所有工作人员都有竞争上岗的资格，经过竞争演讲、答辩及投票，走上不同的岗位。
　　为了保证队伍的稳定，每一位进入基金会的新员工还必须做为期一年的志愿者，全职工作，不计报酬，以此确保前来工作的人都是真正热爱慈善事业的。
　　此外，还细化了秘书长负责制下的管理结构。会长、秘书长均由前任推荐，由理事会议审批通过，副秘书长、秘书长助理由当届秘书长提名，会长会议讨论通过。即秘书长有提名权，会长有批准权，两者相互支持和制衡。
　　以上被王行最称为基金会的“体制改革”。他认为，这些根本问题解决之后，具体问题会迎刃而解。
　　完善具体管理机制
　　1999年，志愿者何道峰来到中国扶贫基金会时，发现这里的财务根本没有用电脑。一切账目都靠手工操作，做完后放哪儿也不知道，“找起来就像唐老鸭一样在屋里刨啊刨”。
　　他于是明确了自己来此的目的：“我来教你们方法。”
　　何道峰是昆百大集团的董事长，此后几年里，他由陈俊生推荐，以完全不领薪酬的志愿方式，在中国扶贫基金会担任秘书长(现任执行副会长)，将现代企业管理方法中的财务管理、人力资源管理、项目管理等制度悉数引入。
　　如今这个曾经“在航天时代还用着农耕方式”的基金会，已经成功转型。2007年，在民政部组织的五A级基金会评选中，中国扶贫基金会获得了参选者中财务分数的最高分。
　　何道峰带来的是全面的财务预算管理机制。其原则是从机构的年度计划出发，以“收支平衡、略有结余”为目标，将机构所有部门、人员和活动的收入、支出均纳入预算，并作为各部门和每个员工的考核目标严格落实。如果整个预算完成不了，相关人员就会扣工资。
　　“每个人都参与预算，都觉得这是自己的，就会在乎，就会帮你算。”王行最举例说，曾经有个新调去的部门主任，发现当年项目管理经费所余不多，便在本部门主动提倡“艰苦奋斗”，能坐火车的就不坐飞机，能坐公交的就不打车，自己先进行费用控制。“这样就从以前的一人算变成了人人算，从花了算变成了算了花。”
　　这几年，基金会每年行政支出的比例占全会总支出的比例都在3%上下，且有逐年下降的趋势。每年年初行政支出的预算和年底核算的实际支出的预算相差无几，甚至有的部门成本预算与实际支出相差不到几元钱。
　　人事、财务制度改革之外，另一项重要的制度改革是项目管理机制。此前基金会没有自己的主打项目，但凡是扶贫内容的就参与一点，被称为“泛扶贫”。2000年以来，何道峰主张引入品牌项目发展战略，逐步建立了完整、系统、科学的项目管理制度和操作方法。
　　目前，基金会下设9个业务部门，分别负责不同的项目，比较成熟的有小额信贷项目、母婴平安120行动项目、新长城特困大学生自强项目、紧急救援项目等等。
　　“我们也是客观分析了内外情况，觉得还是要发展多品牌战略。”王行最笑笑，“用何会长的话说，我先把云彩搞得多一点，你知道哪块儿云彩会下雨啊？”
　　一个更形象的变化可以反映出观念的转变。基金会会徽本是由3个篆体“金”字组成，象征基金雄厚，也寓意把穷山变成金山。新的会徽图案则改为一双手捧着一颗心，清晰简单，亦丰富了扶贫的含义。
　　新一轮转型
　　“同志们，1999年前的事情你最好不要去辩解，实事求是，泰然面对。从2000年开始，中国扶贫基金会的财务是完全规范的、透明的，你可以跟任何人讲，你要是查出问题，我们请你吃饭。同志们，就是为了今天不要出现这种危机的事，我们做了多长时间的准备啊！”2007年9月13日，何道峰在基金会全体员工大会上发表讲话。
　　他的多年努力和苦口婆心没有白费。
　　2009年3月13日，中国扶贫基金会成立20周年。根据他们的工作报告提供的数据，20年来，基金会共筹措并投入扶贫资金和物资23.97亿元，累计实施200余项扶贫项目， 受益贫困群众达718万。
　　“我很喜欢阿里巴巴集团马云先生的一句话：企业考虑转型不应在快死的时候，而应在它最洋洋得意的时候。”王行最说，事业上升期如果不冷静考虑未来发展，往往会形成隐忧。于是在2009年，基金会又开始谋求新的转型。
　　首先是进一步明确“国际化”的发展方向。
　　2005年印尼海啸时，基金会与国际美慈组织合作向灾区捐赠了4438万美元的药品；当年11月，又与伊斯兰救援国际组织一起开展了巴基斯坦地震灾后需求调研，并捐赠了价值30万元的物资。2008年，开展了对苏丹援助的可行性调研，并决定未来以非洲和周边国家为基点，开展援助工作。
　　另一个方向是打造“筹资资助型基金会”。搭建公众筹资平台，加强对草根NGO的培育，以提升整个社会对于慈善事业的认识水平和参与程度。
　　例如，在去年举办的“恒大慈善万人行”活动中，基金会从用于项目执行的3000万资金中，拿出近600万扶持草根NGO，由他们进行投标竞争，中标者在基金会的培训、指导和监控下全程操作。
　　“目前草根NGO对资金的需求很大，但是我们发现他们更缺的是花钱的能力。如何有效使用善款，并通过项目执行提升他们的能力，是大型NGO对他们进行扶持的主要内容之一。”王行最介绍。
　　只是目前慈善法律环境不够完善，给基金会的战略转型带来很大挑战。比如，目前，由于国内NGO参与国际慈善活动方面政策、法律缺位，以至于这些NGO组织在进行上述活动时无章可循。“我们现在都是先在国内采购好物资再运出去，这些救援物资需要经过报关审批。要是直接将资金汇出去更没法走，还涉及外汇管理的有关规定。”王行最介绍。
　　另外，目前法律规定慈善组织的管理费不得超过所筹款项的10%，但是对于何为管理费用的范围并没有明晰。比如基金会在与草根NGO合作时，所有这些NGO的管理费用也被计入基金会的管理总支出里，管理费用大大增加。如果开展更多国际业务，10%的费用更难支撑。
　　“外部环境我们无能为力，只能专注于研究如何能让内部管理更精细化、专业化，达到最佳效率。” 王行最说，“机构发展越快，越有忧患意识，未来会面对更多的问题，只有适时改革才能防患于未然。”

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