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中国扶贫基金会转制之路:行政级别全部取消

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发表于 2010-11-19 23:03:45 | 显示全部楼层 |阅读模式
中国扶贫基金会转制之路:行政级别全部取消http://www.sina.com.cn  2010年11月10日09:32  南风窗

  一个官办基金会的转身
  文_特约记者 灵 子 发自北京
  王行最常常要解释自己的身份。他是中国扶贫基金会现任秘书长,别人介绍他和他的组织时,往往加一句,“官办的”。他就苦笑,一遍又一遍强调:“我们曾经是官办的组织,但现在已经是纯粹的非政府组织了。”
  为了证明,他往往还加上几条标准:“我们有独立的人事权、财务权,最重要的,我们不用行政权力去募捐。”
  这些权力都是中国扶贫基金会在1996年开始的内部改革中实现的。他们首先进行体制改革,取消了原有的政府行政级别和国家事业编制,变“官方”为“民间”;又在此基础上实行了一系列具体措施,在财务、人力资源、项目管理等方面实施专业管理。
  这些改革大大提高了组织的执行力。王行最认为,“这是建立公信力的基础。在此基础上再进行全过程的信息公开,才能建立公众对慈善组织的信任。”
  10年困境
  中国扶贫基金会成立于1989年3月,原名“中国贫困地区发展基金会”,次年更改名称并延续至今。
  当时政府在开展有计划、大规模的扶贫开发工作,从1978年到1985年,农村绝对贫困人口已从2.5亿人下降到1.25亿人。鉴于政府自身的财政压力,海外一些慈善机构和企业表示愿意捐款支持中国扶贫事业。按照国际惯例,捐款要交给慈善机构或基金会运作,中国扶贫基金会应运而生。
  农业部拨给10万元启动资金,基金会就挂牌办公了。地点是在北京官园租的一间办公室,第一次理事会就在会长家里举行,工作经费最少的时候只有4万元。第一任会长项南曾描述说,“这是一个没有基金的基金会。”
  初创时期,机构的官办色彩较浓,单看其会长身份便可得知:第一任名誉会长为原国家主席李先念,会长为原福建省委书记项南;第二任名誉会长为国家副主席荣毅仁,会长为全国政协副主席杨汝岱。
  中国人民大学社会与人口学院教授洪大用曾在《NGO扶贫行为研究》调查报告的案例部分中,对当时的情形做了如下描述:“首先,机构本身具有国家编制;其次,机构在目标定位上似乎要对所有贫困地区和贫困人口负责,要对贫困地区的经济和社会发展负责;在行为方式上,机构有点像国家机关,接受项目申报并审批、拨款,由地方政府实施和管理项目。此种角色定位带来了很多问题,如效率低下、管理粗放、瞄不准目标人群、难以创造品牌与特色,等等。而且,过高的情绪化期望与基金会的实力不符,也造成了工作的困难。”
  与此同时,资金的缺乏是基金会面临的更大问题。正如其1993年12月工作总结所言:“基金会成立4年多来,如何解决扶贫资金有一个稳定的来源,如何使有限的资金滚动增值,如何推动中外民间力量开辟扶贫资金来源的第二渠道,一直是我会冀求解决的主要问题。”
  鉴于以上种种问题,改革很快被提上日程。
  体制改革
  最初的改革动力来自高层。
  1996年9月9日,在中国扶贫基金会第三届理事会上,时任国务院扶贫开发领导小组组长的陈俊生在发言中提到:“这次会议主要是解决两个问题:一是例行换届,二是改变管理体制。”
  在此之前,基金会主要实行会长负责制,由会长、副会长负责一切具体事务。陈俊生提出,应由会长责任制改为秘书长负责制,由秘书长出任法人,让年轻人担负更多、更具体的日常工作,会长、副会长和理事会则主要确定大政方略和工作思路。
  “按照现代企业管理的说法,当时的问题就是治理结构不清楚。”王行最说,这次发言明确了会长、理事会、秘书长的权力范围,为后10年的发展奠定了有力基础。
  此后几年基金会内部陆续做了一些调整,但主要的变革在2000年才陆续展开。这一年的“三届四次会议”已经成为中国扶贫基金会工作人员最熟悉的时间节点,就是在这次会上,基金会决定实行一系列细化的改革措施。
  其中最重要的一条是,正式向主管部门写报告要求取消基金会的国家行政事业编制,改为民间社团编制,建立新的人事管理制度,实行全员招聘制和干部竞争上岗制,取消行政级别,打破“铁饭碗”。
  此前基金会的事业编制仅20个,一旦需要用人,只能按照非在编人员进入,福利待遇都跟不上。“这就变成了两拨人,人为地制造了不平等。”王行最说,“取消事业编制之后,完全按照市场决定,机构能养活多少人就进多少人。”
  行政级别的取消则对统一工作人员的目标大有好处。此前因为基金会的官方背景,许多人将此工作作为晋升跳板。改革后这条路被堵死,想要谋求政治地位的人自动离去,对稳定干部队伍也起到了很大作用。
  目前,基金会自秘书长以下实行全员招聘制和竞争上岗,在竞聘和年终评语中成绩不佳者即自动离职。招聘的基本条件是:热爱扶贫事业,具有大学学历,会电脑,懂外语,应聘后所有工作人员都有竞争上岗的资格,经过竞争演讲、答辩及投票,走上不同的岗位。
  为了保证队伍的稳定,每一位进入基金会的新员工还必须做为期一年的志愿者,全职工作,不计报酬,以此确保前来工作的人都是真正热爱慈善事业的。
  此外,还细化了秘书长负责制下的管理结构。会长、秘书长均由前任推荐,由理事会议审批通过,副秘书长、秘书长助理由当届秘书长提名,会长会议讨论通过。即秘书长有提名权,会长有批准权,两者相互支持和制衡。
  以上被王行最称为基金会的“体制改革”。他认为,这些根本问题解决之后,具体问题会迎刃而解。
  完善具体管理机制
  1999年,志愿者何道峰来到中国扶贫基金会时,发现这里的财务根本没有用电脑。一切账目都靠手工操作,做完后放哪儿也不知道,“找起来就像唐老鸭一样在屋里刨啊刨”。
  他于是明确了自己来此的目的:“我来教你们方法。”
  何道峰是昆百大集团的董事长,此后几年里,他由陈俊生推荐,以完全不领薪酬的志愿方式,在中国扶贫基金会担任秘书长(现任执行副会长),将现代企业管理方法中的财务管理、人力资源管理、项目管理等制度悉数引入。
  如今这个曾经“在航天时代还用着农耕方式”的基金会,已经成功转型。2007年,在民政部组织的五A级基金会评选中,中国扶贫基金会获得了参选者中财务分数的最高分。
  何道峰带来的是全面的财务预算管理机制。其原则是从机构的年度计划出发,以“收支平衡、略有结余”为目标,将机构所有部门、人员和活动的收入、支出均纳入预算,并作为各部门和每个员工的考核目标严格落实。如果整个预算完成不了,相关人员就会扣工资。
  “每个人都参与预算,都觉得这是自己的,就会在乎,就会帮你算。”王行最举例说,曾经有个新调去的部门主任,发现当年项目管理经费所余不多,便在本部门主动提倡“艰苦奋斗”,能坐火车的就不坐飞机,能坐公交的就不打车,自己先进行费用控制。“这样就从以前的一人算变成了人人算,从花了算变成了算了花。”
  这几年,基金会每年行政支出的比例占全会总支出的比例都在3%上下,且有逐年下降的趋势。每年年初行政支出的预算和年底核算的实际支出的预算相差无几,甚至有的部门成本预算与实际支出相差不到几元钱。
  人事、财务制度改革之外,另一项重要的制度改革是项目管理机制。此前基金会没有自己的主打项目,但凡是扶贫内容的就参与一点,被称为“泛扶贫”。2000年以来,何道峰主张引入品牌项目发展战略,逐步建立了完整、系统、科学的项目管理制度和操作方法。
  目前,基金会下设9个业务部门,分别负责不同的项目,比较成熟的有小额信贷项目、母婴平安120行动项目、新长城特困大学生自强项目、紧急救援项目等等。
  “我们也是客观分析了内外情况,觉得还是要发展多品牌战略。”王行最笑笑,“用何会长的话说,我先把云彩搞得多一点,你知道哪块儿云彩会下雨啊?”
  一个更形象的变化可以反映出观念的转变。基金会会徽本是由3个篆体“金”字组成,象征基金雄厚,也寓意把穷山变成金山。新的会徽图案则改为一双手捧着一颗心,清晰简单,亦丰富了扶贫的含义。
  新一轮转型
  “同志们,1999年前的事情你最好不要去辩解,实事求是,泰然面对。从2000年开始,中国扶贫基金会的财务是完全规范的、透明的,你可以跟任何人讲,你要是查出问题,我们请你吃饭。同志们,就是为了今天不要出现这种危机的事,我们做了多长时间的准备啊!”2007年9月13日,何道峰在基金会全体员工大会上发表讲话。
  他的多年努力和苦口婆心没有白费。
  2009年3月13日,中国扶贫基金会成立20周年。根据他们的工作报告提供的数据,20年来,基金会共筹措并投入扶贫资金和物资23.97亿元,累计实施200余项扶贫项目, 受益贫困群众达718万。
  “我很喜欢阿里巴巴集团马云先生的一句话:企业考虑转型不应在快死的时候,而应在它最洋洋得意的时候。”王行最说,事业上升期如果不冷静考虑未来发展,往往会形成隐忧。于是在2009年,基金会又开始谋求新的转型。
  首先是进一步明确“国际化”的发展方向。
  2005年印尼海啸时,基金会与国际美慈组织合作向灾区捐赠了4438万美元的药品;当年11月,又与伊斯兰救援国际组织一起开展了巴基斯坦地震灾后需求调研,并捐赠了价值30万元的物资。2008年,开展了对苏丹援助的可行性调研,并决定未来以非洲和周边国家为基点,开展援助工作。
  另一个方向是打造“筹资资助型基金会”。搭建公众筹资平台,加强对草根NGO的培育,以提升整个社会对于慈善事业的认识水平和参与程度。
  例如,在去年举办的“恒大慈善万人行”活动中,基金会从用于项目执行的3000万资金中,拿出近600万扶持草根NGO,由他们进行投标竞争,中标者在基金会的培训、指导和监控下全程操作。
  “目前草根NGO对资金的需求很大,但是我们发现他们更缺的是花钱的能力。如何有效使用善款,并通过项目执行提升他们的能力,是大型NGO对他们进行扶持的主要内容之一。”王行最介绍。
  只是目前慈善法律环境不够完善,给基金会的战略转型带来很大挑战。比如,目前,由于国内NGO参与国际慈善活动方面政策、法律缺位,以至于这些NGO组织在进行上述活动时无章可循。“我们现在都是先在国内采购好物资再运出去,这些救援物资需要经过报关审批。要是直接将资金汇出去更没法走,还涉及外汇管理的有关规定。”王行最介绍。
  另外,目前法律规定慈善组织的管理费不得超过所筹款项的10%,但是对于何为管理费用的范围并没有明晰。比如基金会在与草根NGO合作时,所有这些NGO的管理费用也被计入基金会的管理总支出里,管理费用大大增加。如果开展更多国际业务,10%的费用更难支撑。
  “外部环境我们无能为力,只能专注于研究如何能让内部管理更精细化、专业化,达到最佳效率。” 王行最说,“机构发展越快,越有忧患意识,未来会面对更多的问题,只有适时改革才能防患于未然。”

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