话题--社工服务购买与志愿服务

乌托邦

深圳：社工购买民间化样本类别：深度调查 作者：吴珊 原创 浏览量： 38
　　发布时间：2010-03-17 手机看新闻编辑此文
版次：AT05 版名：深度周刊 公益 稿源：南方都市报 全国订报
摘要：民间社工机构这道“防火墙”，能否让深圳的政府购买社工服务试点，彻底杜绝上海的行政化弊端？

    深圳景田社区“阳光家庭综合服务中心”，一名社工(右)正在教小朋友画一张妈妈的头像作为礼物送给妈妈。    本报记者　赵炎雄　摄

    “阳光家庭综合服务中心”社工团队。　　　　　　本报记者　　吴珊　摄

    民间社工机构这道“防火墙”，能否让深圳的政府购买社工服务试点，彻底杜绝上海的行政化弊端？
    今年初，深圳被国家民政部确定为全国社会工作试点示范市，而“深圳社工服务项目纳入政府采购”也入选学术机构联办的“中国社会政策十大创新奖”。3年来，深圳接过上海接力棒，在推进政府购买社工服务领域，提供了从实践到政策的一个轨迹清晰的样本。
    为了避免上海“直接在体制内建立新事业单位来招聘社工上岗”的行政化倾向，深圳的社工试点选择了一条“民间化”路径：先由政府倡导成立民间的社工机构，再由这些社工机构派遣社工到购买岗位提供服务。
    社工机构成为民间的一道“防火墙”，但随之而来的竞争却加剧了其弱势地位，派遣到政府机关和事业单位的社工也仍然面临“被体制化”的危险。
    如何打通政府向社会组织购买服务的体制障碍，在财政预算上寻求突破，深圳正在酝酿新的动作。
    “阳光家庭”转身
    “只在香港电视上见过的社工，真的出现在咱们社区”
    在深圳市福田区景田社区，作为社工的张羽曾经帮助过一对小姐弟。12岁的姐姐和10岁的弟弟，在父母离异后随父居住，但2009年父亲再婚后搬走，新家庭不接纳小姐弟，他们只能独立生活。
    张羽发现，小姐弟学习成绩都比较差，“姐姐性格内向，曾经想到过自杀；弟弟在学校经常打架，爱捉弄老师、同学。”后来，她抓住机会为姐弟俩和父亲安排了一次会面，最终彼此达成了协议：父亲每周回家看孩子两次。
    2月9日，景田社区里的“阳光家庭综合服务中心”。张羽白衬衫外面套着一件蓝毛衣，轻快得就如中心里的一朵浮云，她如今的身份已是“见习督导”。
    今年3月，深圳市政府“购买”的41名香港督导将结束对中心第二年的督导期，深圳的首批20名见习督导和800多名社工都将在不同的领域独立上岗，张羽也将承担起福田区和南山区两个“阳光家庭综合服务中心”的督导工作。
    “阳光家庭综合服务中心”是深圳市妇联的试点项目，2008年4月入驻景田社区时，居民高兴美还觉得很稀罕，“没想到只在香港电视上见过的社工，真的出现在咱们社区里”。
    几年前从山东迁居深圳，高兴美在社区里没什么朋友，“要是在家里和老公、孩子出了什么问题，也不知该跟谁讲。”很快，她留意到社区里出现“阳光家庭”的广告———“中心以社工专业手法为社区居民提供亲子教育、夫妻及家庭纠纷调解等服务”。
    今天的“阳光家庭”，是脱胎于深圳妇联在2007年已经启动的“阳光妈妈”服务项目。当时“主要针对单亲和特困母亲开展社区服务，有项目却没人做，每个区配备一名社工和妇联一起工作的做法又收不到效果”，张羽回忆。
    恰好在这一年，深圳市开始政府“购买社工服务”的试点，市妇联就把转型后的两家“阳光家庭综合服务中心”从妇联中独立出来，并把社工集中在一个中心以项目制的方式来运作。
    两年后的2009年，深圳政府购买公共服务已开始和大部制改革相衔接。全市31个部门共取消、调整和转移284项职责和行政审批事项，而在此过程中，深圳市民政局努力促成更多的社会组织承接这些政府剥离职能和事项，最终成为公共服务的主要提供者。
    变化的背后，是现实的迫切。深圳作为一个“按200万户籍人口来编制，却要提供1400多万人口的城市公共服务”，必须“发展大量社会组织来承接”。深圳市民间组织管理局局长马宏说。
    大部制改革尘埃落定后，2009年底，深圳市红十字救援促进会向市编办申请成立为市红十字会下属事业单位，而此时事业单位已经停止审批，“新增的社会服务如果社会组织能做，原则上就不成立事业单位”。最终，红促会以民间社团的名义在深圳市民管局注册。
    上海试点行政化弊端
    建立新事业单位购买社工服务的上海路子，3年后被深圳颠覆
    在中国的香港、台湾和欧美等发达地区，由于民间自治组织的成熟，政府已普遍采用向N G O （非政府组织）和社工购买服务来体现其公共责任，而在“民间力量严重发育不良”的中国内地，政府购买社工服务尚是凤毛麟角。
    作为试验者，上海与深圳，前后相随，留下各自的求索轨迹。
    6年前，上海市委政法委在结束对美国的访问之后，率先尝试“在体制内建立新事业单位来购买社工服务”；而这条路子，3年后被深圳颠覆———后来者选择了“先倡导成立民间组织社工机构，再由政府开发社工岗位来购买社工机构的社工”。中国社会科学院社会政策研究中心副主任杨团如是总结。她的另一个身份是，上海首家民间社工站———上海乐群社工服务社的理事。
    2004年，新航社区服务总站、自强社会服务总社和阳光社区青少年事务中心3家社工团体在上海成立，为刑释解教人员、吸毒人员和失学、失业、失管青少年提供服务及管理，政府每年出资5000多万元购买社工的服务。
    为了对口管理这三大社团，上海市委政法委还设立了三个副局级办公室，同时在区县建立社工站、在街镇建立社工工作点，这些社工站的性质是“既属于街道又属于政法委”的“新事业单位”。
    然而上海的创新，很快遭遇了现实困扰。
    新航社区服务总站总干事朱庆章曾指出，他们与市政府签订合同，但业务指导是市司法局，社工工资由区政府负责，社工工作又都在社区、街道。“总站还好，区工作站以下就存在多头管理的问题，时间任务出现交叉的时候，到底听谁的？”
    “政府购买服务也不够规范，主要还是依靠行政干预，签订合同往往流于形式。”上海市社会治安综合治理办公室副主任乐伟中也在接受媒体采访时说。
    自强社会服务总社的一位社工埋怨，街道往往把打字、写总结材料、出黑板报等原本属于司法综治干部的事务都推给他们。
    及至2006年底，民政部在深圳召开全国民政系统社工人才推进会，“希望深圳避免上海建立社工队伍时的行政化弊端，引入香港社工的经验大量培育N G O，再加以政府购买。”深圳大学社会学系主任易松国说，他后来被召集为深圳社工制度起草小组的成员，“深圳要创新社会工作、改革政府社会服务职能被当成一个全国性的任务。”
    深圳“民间化”路径
    虽然学校对小王全程参与事故处理有异议，但她认为，社工是个独立的职业体系
    2007年，深圳市下发推进社会工作的“1+7”文件，建立全国首个较为系统的社工制度。它提出的目标是：“到2010年政府拿出4个亿来购买5000个社工岗位”。
    这一年，张羽刚刚从云南大学社会工作系毕业，她在网站上搜索到“阳光家庭综合服务中心”招募社工的广告，可招聘单位并非深圳市妇联，而是一家民间的社工机构———“深圳市社联社工服务中心”，录用社工将和它签约再被派遣到妇联的项目点，社工的工资和福利也都由“社联”承担。
    亦即是，由甲方———深圳市民政局，向乙方———深圳市社联社工服务中心购买社工，再交给丙方———市妇联提供专业化服务。购买社工时需签订“三方合同”，合约期3年。
    “社联”等民间化社工机构的催生，是深圳的购买社工服务的第一步，深圳市民间组织管理局社工处处长骆冰把它们形象地喻为“一道物理的隔离墙”。
    “社工不是归属用人单位，而是归属民间机构，这样用人单位就不能指挥社工，保持后者在专业上的独立性”。
    小王是一名学校社工，她曾处理过一起学生在放学途中被摩托车撞伤的事故。在这起事故中，她有一连串的工作任务：对受伤学生进行跟踪式服务，包括身体照顾、心理创伤康复、学业辅导；受伤学生家属的抚慰、帮助；目睹事故的几名学生的心理干预等。
    虽然学校对小王的全程参与表示了异议，但她认为，“社工是个独立的职业体系，并不受学校的约束”，最终在所属社工机构的协调和支持下坚持完成对个案的处理。
    对于社工的“购买”，深圳市民政局最初定下的“游戏规则”是，先由各个机关单位向市民政局或各区政府上报申请需求的岗位和人数，审批后再从几家社工机构中自由选择购买，“每个岗位6万块”（今年提高至6.6万元）由市福彩公益金和各区财政承担。
    为了推介社工，深圳市政府甚至花钱在公交车、电视台和报纸上打广告。起初他们确立的配备标准是社区工作站、学校、医院原则上“一站、一校、一院一社工”；社区按服务对象的一定比例设置；此外针对特殊服务对象还有“每70名吸毒人员、70名社会矫正人员、70名问题青少年分别配一名社工”。
    截至2009年底，深圳市社工岗位总数已增至820余名，服务领域也扩展至民政、残联、司法、教育、社区、妇女儿童、青少年、劳务工、医院、禁毒帮教、信访、计划生育、人民调解等领域。
    社工机构僧多粥少
    政府购买服务被视为肥肉，民间社工机构“爆炸性”增长
    今年，深圳市计划再增加500多个岗位，社工总量将达到1300多名。“但因为本土督导人才的不足，2010年购买5000个社工岗位的目标要推迟到2012年实现。”骆冰说。
    而深圳现有的31家社工机构，已出现“僧多粥少”的尴尬。“有10多家没有政府购买的岗位，剩下的也只有五六家能够靠政府购买维持，其他的都比较艰难”。深圳市社联社工服务中心总干事孙亚华说。
    两年前，上海吸取教训，开始“降低行政化、加强市场化”的改革，社工站渐向民间组织转型。社科院社会政策研究中心副主任杨团说，上海形成了一个共青团、上海市民委、区政府等“多中心竞争社工购买”的市场。
    而深圳却因为民政局的推动，渐渐走上了另一条“社工机构竞争社工岗位购买”的道路。这给社工机构带来的压力是，“政府不给钱就很难生存，要自己筹款独立运营又还达不到条件”。杨团认为，“社工的定位并不是要让市场来淘汰”。
    2007年，与深圳市社工协会“分家”的“社联”、易松国创办的“鹏星”和增加了社工服务的“慈善公益网”3家社工机构诞生；而到了2008年末，深圳已经有18家社工机构；及至2009年末，数字攀升到31家。媒体评论说，在深圳主张迅速把“购买社工服务”的市场做大之后，民间社工机构开始“爆炸性增长”。
    民政局对社工机构注册大开绿灯：拥有3万块启动资金、已经注册为“民办非企业”、以提供社工服务为主的机构都可以注册。官方的思路是“要搞市场化，政府要选择社工组织，要有竞争”。
    “‘1+7’文件中‘每个社工岗位8万块’的表述，被媒体报道之后又形成了误读。”孙亚华说，“‘政府购买服务’从此被视为‘一块肥肉’，一些利益机构不清楚，以为这里面有很大利润空间，同时也可以利用这个和政府建立关系。”
    注册门槛低，人员素质亦堪虞。易松国去年在媒体上表示，“机构的管理人员又不见得懂社工，而是看在政府是不是有资源，能不能拿到项目。”
    华南农业大学社会工作系主任卓彩琴当时也悲观地认为，深圳的社工机构“有七成并不专业”，她特别指出“有些人不是致力于社会服务事业，而是看准了政府的钱袋”。.
    在良莠不齐的“爆炸性增长”后，深圳市民政局亦开始收紧社工机构的准入与评估。他们参考香港福利署的评估指标，制定了一个多主体的机构评估体系，并于2009年把社工岗位购买纳入政府采购中心的招投标程序。今年，社工机构的注册资金也准备从3万元提高到20万元。
    另外，为划定服务领域，民政局又规定每个社工机构的服务领域不得超过4个，对于新增社工岗位，老机构都不能参与竞争，“要给新生机构留口饭吃”。
    民间身份异化
    派驻市禁毒办的社工，被别上“缉查证”变成“禁毒缉查”
    尽管以上海的“行政化”为前车之鉴，深圳设计了民间社工机构这道“防火墙”，但对于用人单位抓社工做公务员的冲动，现实中仍然难以抑制。
    派驻市禁毒办的社工，被别上“缉查证”变成“禁毒缉查”；信访部门的社工，被要求“也要代表党和政府说话”，而“很多老百姓投诉的对象就是政府”，一位社工机构的负责人说。
    “鹏星”的创办者易松国为此想出了一个“和每个用人单位签合同”的办法“花了很长时间才谈判下来”。他在合同上写明社工给用人单位的服务内容、范围、效果评估等，这样“社工也就可以不执行过分的要求”，但“有时候不得不妥协”。
    一些区只愿意在拆迁办、信访部门安排社工，社工机构的民间化身份，甚至让一些社工在进入岗位时就遭遇瓶颈。比如，盐田区发展社区综合服务中心，社区、物业都不让社工进入，派出所也不报批。
    孙亚华形容，社工机构就如生存在政府和服务对象的夹缝之中，“话语权还太小”。社工岗位的设置没有具体的职能规范，开展工作需要的资源又来自用人单位，他们不满意时还可以要求退回社工，这样就“难以划分社工岗位的职责，赋予了用人单位太多权力”。
    宝安区劳动局曾经在2007年开发了9个专门为劳务工服务的社工岗位，但2009年，香港督导向深圳市民政局反映，该区劳动局的社工“承接了大量行政事务”，市民管局核实后遂将这几个社工岗位撤消。
    微妙的是，在申诉通道中，社工本人、香港督导都可以扮演发起人的角色，唯独被市民管局视为“防火墙”的社工机构却常常为了维护与用人单位的关系而噤声。
    “我们希望项目能运作得更好，但这还是不能脱离政府部门，”孙亚华感到很矛盾，“因为脱离之后可能更难找到合作对象，只能躺在政府怀里做项目。”
    财政预算难题
    深港两地政府购买社工服务所占财政收入的比例“差距太大”
    截至2009年，在购买社工服务领域，深圳市政府已投入1.2亿元。深圳市民间组织管理局社工处处长骆冰喜欢拿香港的数据来比较：2009年深圳财政收入880个亿，用于购买社工服务的7000多万，不到1‰；而香港2007年的政府购买服务就占到了其财政收入的3%，“比例差距太大”。
    和全国大多数地方一样，深圳的政府购买社会组织服务目前还只能靠市公益金和区财政来配套，没能完全纳入财政预算。“现在的部门预算体制还并不完全适应向社会组织购买服务，所以不可能打倒重来，一步到位”。深圳市民间组织管理局局长马宏说。
    她强调“政府购买服务要和行政改革相衔接”，每个部门做部门预算时考虑到“该提供但不直接提供的服务，就要列入‘购买服务’之中，不然社会组织就得不到这块资源”。
    为此，深圳市民政局率先将福彩公益金作为“种子基金”，2008和2009年一下子拿出3700多万用于向社会组织购买服务，并公开向社会征集了102个项目，建立“公益金购买服务”的雏形。
    “一上来就用财政资金大量去做，有很多不确定性和风险。”马宏说，“所以要先通过公益金购买建立一些项目规范。”
    而公益金购买也含有给项目未来的财政预算和招投标试点的意味。它的角色是，“靠公益金来征集公共服务项目，发现新增需求，如果项目有推广性就用招投标的方式让财政去做。这个项目的运作标准、程序也就可以为招投标提供依据。”
    今年，深圳市民政局计划从福彩公益金中再拿出2500万向社会组织购买服务。而刚刚公布的《深圳市民政事业综合配套改革实施方案》中也提出，民政局今年将会同市财政委制订“财政支持社会工作发展实施细则”，将部分社工岗位服务经费纳入2010年财政预算；2011年，实现全部社工服务经费纳入预算。
    骆冰同时也指出，政府购买社会组织服务的支出达到一定峰值，会走平甚至持续下降，“因为机构壮大了就可以充分吸收社会资源来提供服务”。因此，深圳市民政局也开始通过公益创投大赛等来锻炼民间组织“自己找钱的能力”。
    延伸阅读
    购买社工服务的各地试验
    除了上海和深圳，目前我国北京、广州、杭州、南京、无锡、东莞等地对民政、医疗卫生、社区矫正、就业培训等领域公共服务的购买都进行了有益探索。
    从试点情况来看，政府购买社工服务的模式主要分三类：一是形式性购买，即民办公助；二是非竞争性购买，即公办私营；三是竞争性购买。正文中所介绍的上海市政府向新航、阳光、自强社会服务站购买社工服务，就是一种典型的形式性购买模式；而深圳市政府现在正在培育的，正是一个社工机构竞争性购买的市场，东莞现在正在照搬深圳的模式。
    公办私营的非竞争性购买模式以上海“罗山市民会馆”为代表。上海浦东新区社会发展局兴建的罗山市民休闲中心，为了提高管理效率，不是依靠街道办事处和居委会等传统的社区管理模式，而是委托上海基督教青年会出面管理，并接受政府养老服务的委托。
    政府购买社工服务的资金来源主要有税收收入或者非税收入。税收收入如深圳今年将购买社工服务部分纳入财政预算；上海浦东、普陀、静安等区也专门制定了将政府购买社工服务纳入财政预算的政策文件。非税收入则包括了行政事业性收费或彩票公益金收入。如深圳的福彩公益金购买社工服务的做法，还有辽宁省民政厅与财政厅建立福彩扶贫专项资金，积极引导农村专业经济协会扶贫帮困。
    (整理：吴珊)
    □采写：本报记者 吴珊

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