广州政府应多向社会购买服务

乌托邦

专家把脉广州未来改革突破方向,建议培育一批有公信力的社会中介组织,避免每个公民都要直接面对庞大的政府 “广州政府应多向社会购买服务”

日期：[2008年12月23日]  版次：[AA10]  版名：[城事]  稿源：[南方都市报]   网友评论： 0  条

◎刘江华　　广州市社会科学院副院长,兼任广州市人民政府决策咨询顾问、广东省经济学会理事、中国生产力学会理事等。主要从事宏观经济研究。 　　◎郭巍青　　中山大学行政管理研究中心教授、政务学院教授,博士生导师,兼任中国政治学会理事,广东省政府发展研究中心特邀研究员等。学术特长为公共政策研究、政治制度研究和地方治理研究。 　　◎陆军　　中山大学岭南学院金融系主任,中山大学银行研究中心主任,金融学教授,博士生导师,兼任中国金融学会理事,广东省人民政府发展研究中心特约研究员等。主要研究金融发展与金融改革、货币理论与政策等。

之深度解读 　　上周，广东省委省政府出台了《关于经济特区和沿海开放城市继续深化改革开放率先实现科学发展的决定》（以下简称《决定》），提出了广东继续解放思想，深化改革开放的目标与路径。 　　广深珠汕湛，这五座城市要建设成为科学发展的示范区，而多项此前各市一直争取的政策，都在《决定》中都得到了肯定与鼓励，并成为明文规定的深化改革措施。 　　作为全国首批沿海开放城市和省会中心城市，广州的定位是要建设成为全省的“首善之区”。所谓“首善”，就是第一，就是要最好，广州要想实现这一奋斗目标，还要付出极其艰巨的努力。 　　广州市委书记朱小丹曾表示，建设全省“首善之区”，根本出路在改革，根本动力也在改革，冲不破体制机制障碍，就谈不上科学发展。 　　在整个珠三角地区的规划发展被提升到国家层面后，作为中心城市的广州，面临着哪些机遇？今后，广州又要如何以深化行政管理体制改革为突破口，在破除制约科学发展的体制机制方面先行一步？ 　　近日，本报邀请了广州市社科院副院长刘江华、中山大学岭南学院金融系主任陆军、中山大学政治与公共事务管理学院教授郭巍青三位专家，结合广州的实际情况对《决定》进行解读。 　　政府转型 　　“深化行政管理体制改革，应该是围绕如何转变经济发展方式来考虑，单讲行政管理体制改革是没用的。” 　　南都：《决定》提出要以行政体制改革为突破口，对此您是如何理解的？ 　　郭巍青：改革开放30年取得巨大的成就后，目前广州包括整个珠三角都面临着产业转型升级的问题，而深化行政管理体制改革，也应该是围绕如何转变经济发展方式来考虑，破除一些不适合新一轮大发展的体制机制。否则单讲行政管理体制改革是没用的，政府和行政机构不能为改革而改革，而改革的目的是要打破行政割据和部门利益，让产业得以整合，并最终形成辐射力。 　　而深化行政管理体制改革，应该强调服务型政府，今后政府的主要职能应该是提供各项民生服务，不应该是以管理为主，在这方面我们应该多向香港、新加坡等城市学习。如果政府只注重管理，而提供的服务不够，就容易产生社会矛盾。 　　“对广州来说，不设区一级政府确实很难。今后的区一级政府最重要的职能应该是组织好社区的服务和管理，要减少其在经济上的功能。” 　　南都：对于《决定》提出鼓励开展扁平化管理、减少行政层级改革试点，深圳为此还打算借鉴香港、新加坡的经验，取消区级政府。广州在这方面的改革空间在哪里？ 　　刘江华：广州和其他地级市不一样，市一级政府很难直接面对这么多的街镇乡村，但在大部门制的改革上，广州还是可以进行一些探索，精兵简政减少一些中间环节，比如之前成立的水务局，就解决了很多难题，大大提高了办事的效率。 　　此外，广州还存在一个问题，就是存在一些特大型的中心镇，而镇政府对所承担的责任可谓是不堪重负。比如增城的新塘镇，其人口和经济规模都接近于内地一个中等城市的水平，但他们在治安、环境、交通等方面权力有限。现在要将一个镇升格为县级市，这在行政上是不太可能的，我建议可以变通一下，行政级别不变，但职能上可以赋予他们相当于县的权限，实现对本区域内经济和社会管理的权责统一。 　　郭巍青：作为一个有着7000多平方公里，上千万人口的广州来说，不设区一级政府确实很难，不过区一级政府要完全按照小而全、每个区都有一套完整的机构设置，也势必造成资源的浪费。比如现在广州很多区都提出要发展总部经济，你也争我也抢，一个好的项目经常有好几个区去谈，这其实是一种割裂市场的行为。 　　我认为今后的区一级政府最重要的职能，应该是组织好社区的服务和管理，减少其在经济上的功能，但这要求改变现行的考核机制，不能唯GDP论。 　　“政府应与社会组织分开，通过培育一批有公信力的社会中介组织并向它们购买服务，避免每个公民都要直接面对庞大的政府。” 　　南都：最近广州在行政体制改革方面也做出了一些探索，比如成立城建、水务等七大投融资集团，避免城市建设走入“排队等财政拨款”的死胡同。您觉得政府在这方面应该如何理顺与企业、市场、社会的关系？ 　　郭巍青：《决定》明确提出，要全面推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与社会组织分开。目前的投融资体制改革，仍然没有改变“政府+国企”的路子，浪费、腐败等问题仍然很难避免。对此可以借鉴香港的经验，在一些民生基础设施的建设中，成立委员会这样的中间机构，并将执行机构剥离出来，而这些委员会将对工程项目的建设进行决策和监督。 　　而政府与社会组织分开，也是一个国际趋势，现在的问题是，每个公民都要直接面对一个庞大的政府，而沟通的不顺畅往往造成社会矛盾的积压。而现在就需要一个中间阶层进行传导，如非营利性机构和社会组织，政府可以向其购买服务，必要时还可以对其进行财政上的支持，这样不但可以化解矛盾，还可以提高政府的服务质量，减少政府机构人员，并吸纳各种社会资源。 　　刘江华：确实，很多东西都应该通过社会中介组织来完成，否则全都由政府来做，是难以想象的。这里面还存在引导的问题，政府现在就应该从政策上到资金上，培育一批有公信力的中介组织。比如人大立法，现在广州基本上都是委托有关职能部门来制定条例草案，我建议人大常委会下面就可以设立法研究所，有些课题就可以通过研究所，委托相关中介机构来制定，在这方面上海市已经先行一步了，有些经验也值得借鉴。 　　金融战略 　　“广州的金融业缺乏亮点，缺少龙头，而期货交易所恰恰就是能带动整个行业发展的一个平台，这也是与深圳错位发展的好办法。” 　　南都：这几年广州一直在提要建立区域性的金融中心，您觉得广州的优势在哪里？发展的现状又如何？ 　　陆军：在这方面广州应该说具备了一定的条件和优势。首先广州是一个省会城市，经济总量排在全省第一，历史上也一直是华南地区政治、经济、文化中心和交通、物流中心，此外，由于行政方面的关系，各大金融机构的省级分行也基本上都设在广州。 　　近年来广州也非常重视金融业的发展，包括成立正局级的金融办、设立金融业发展专项资金，对于把总部设在广州的金融机构给予补贴，设立金融发展创新奖等。但从这几年的情况来看，广州金融业的发展缺乏亮点，缺少一个能带动行业发展的平台。 　　除了没有一个龙头来带动外，广州过去还缺乏政策优势，突出表现为金融税收政策。以金融企业所得税为例，广州的征税比例比深圳等特区多了一倍，这也导致了广州金融资源的流失，比如前几年广州就出现了个别券商、基金管理公司，将注册地外迁的现象。当然两税合一后，深圳、珠海这方面的优势会下降。 　　刘江华：区域性的金融中心，不是哪个城市都可以说打造就打造的，这必须具备一定的实业基础和区位条件，除此之外才是政策的导向。其实广州本身就具备了成为区域性金融中心的条件，但由于外资企业比较多，而这些外资企业主要都是依赖香港的金融和保险服务，因此广州在金融业的发展上，存在一定的缺陷。 　　南都：作为一个没有证券交易所的城市，广州的金融业应该发展什么？《决定》提出了支持广州发展期货交易，这对广州来说是不是提出了一个指导性的意见？ 　　陆军：多年前广州有两家期货交易所，但由于种种原因关闭，而如今广州要建区域金融中心，没有一个可以起带动作用的平台，是比较困难的。《决定》中提出支持广州发展期货交易及配套设施和服务，这是一个与深圳错位发展的好办法，对广州来说也是一个机遇。刚说过广州的金融业缺乏亮点，没有龙头，而期货交易所恰恰就是能带动整个行业发展的一个平台。 　　随着改革开放的更加深入，包括人民币汇率、大宗商品价格都逐渐市场化、与国际接轨，能如愿恢复设立期货交易所，可以选择适当的商品种类进行探索，相信能有一个很好的发展前景。 　　“小额贷款公司、村镇银行的试点，江浙等地已经先行一步，但广东、广州的动作迟缓，值得反思。” 　　南都：除了期货交易，广州还可以从哪些方面进行努力？ 　　刘江华：任何时候都要先有物流，才有资金流，所以广州还是应该加大对跨国公司、企业总部的招商力度，并加快港口、机场等基础设施的建设，这样下去我相信广州迟早都将成为区域性的金融中心。而至于这个区域金融中心的影响力有多大，就要看城市和产业的辐射能力、期货债券等交易平台的建设等因素了。 　　陆军：当然，包括能否恢复期货交易所与设立新的金融机构都不是广州本身能决定的，但广州应该趁着珠三角地区发展规划纲要和《决定》出台的时机，尽量争取政策支持，并用足政策。而政府还要相应地提高办事效率，多推行一些优惠政策，以此来吸引各类型新增金融机构，只要各类金融机构成行成市，区域性金融中心自然也就形成了。 　　这方面我觉得广州的胆子可以大一点，步子应该快一点，在区域性的金融中心建设上一定要加强省市的协调，避免重复建设、资源浪费甚至互相冲突。今年席卷全球的金融危机对实体经济的影响逐步显现，在中小企业融资难的背景下，国家正在鼓励地方进行小额贷款公司、村镇银行的试点，如今江浙等地已经提前走了一步，已经有小额贷款公司开始运作，已有多家农村信用社改成了农村商业银行，但广东、广州的这方面动作迟缓，值得反思，尽管其中可能有复杂的原因与多种考量。 　　国务院原则通过的《珠江三角洲地区改革发展纲要》给广州金融中心的建设带来了新的发展机遇。所以接下来广州除了要继续争取恢复期货交易所等政策外，还应该保持良好的心态，把现有的事情做好，把国内兄弟省市的经验尽快移植、利用起来。 　　而最近市政府在进行城建投融资体制改革，这除了将政企分开理顺关系外，对金融业的发展也起着促进作用，各大投融资集团可以探索发行短期票据、债券，这给金融市场带来了一定的需求，通过政府搭台，让市场尽快运作起来。 　　公民参与 　　“政府应该把传媒发达、媒体开放看成是一种优势，并通过媒体引导更多的讨论，让民意通过舆论的渠道表达出来。” 　　南都：《决定》提出要完善社会监督机制，扩大公民有序政治参与，增强决策透明度和公众参与度。广州可以在哪些重点领域和关键环节有新突破？ 　　刘江华：广州在打造“阳光政府”的过程中做了不少工作，但还存在改进的空间。举个例子，现在每年政府的财政预决算报告，连我这个学经济的人大代表都很难弄得懂，主要是太专业了，今后不妨可以考虑请相关的中介机构，对报告进行解读，至少让人大代表们基本了解政府的钱到底怎么用。 　　郭巍青：在这方面广州一直是走在全国前列，从强化人大依法监督的权威，到开门立法，首创通过互联网征求市民群众对地方性法规草案的意见，广州在民主政治建设上有着良好的基础，政府也相对开明。但此次《决定》提出了更高的要求，从立法到对政府的监督，广州应该更大容纳公民参与。 　　此外，《决定》还提出要探索实现新闻舆论监督法制化的有效途径，充分发挥互联网等新兴媒体的作用，拓宽人民群众的监督渠道。拥有三大报业集团和网易等门户网站的广州在这方面优势是很明显的，而政府也应该把传媒发达、媒体开放看成是一种优势，并通过媒体引导更多的讨论，让民意通过舆论的渠道表达出来。比如政府要修一条路，就可以首先通过媒体发布这个消息，并让公众发表意见，听取各种不同的声音，这样才能体现对民意的重视。 　　采写：本报记者 游星宇 　　制图：赖敏良