NGO参与震后重建要点

乌托邦

NGO参与震后重建要点
作者: 贾西津
2008-05-29 08:11:28
来源:南方周末

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地震 救援 NGO 民间组织 已有评论0条
紧急救灾阶段显示了政府与社会协同工作的一些良好迹象。政府应改善NGO发展的制度环境，以促进社会的自我发展。

这次赈灾救援的过程，几乎形成全民参与的态势。无论是当地的自救，还是NGO的反应，都比以往任何一次危机事件要迅速、积极，令人想起国际上大震灾促生“NGO元年”的情形。
根据地震救灾的经验，灾后一般要经历救生、安置、重建的三个救灾阶段，时限上分别将以天、月和年来计算。此次四川大地震的灾后救援工作，显然还只处于逐步展开时期，未来面临着更漫长的道路和诸多的挑战。
震灾之所以使得民间社会的行动力和作用力显现，也是源于救灾过程的复杂性和长期性。越是随着时间的推移，集中调度和单一政府行为越不足以应对灾后重建的需要，从而NGO的参与和社会自我组织、自我发展的能力，就愈发显得重要。在中国民间组织和民间社会力量尚且薄弱的情况下，地震危机也无异于是对整个社会的一次考验。
NGO开始联合救援
1998年抗洪时期，社会募捐和志愿者参与主要还由几家“中国”字头的社团临时动员，2003年的SARS危机和今年年初的南方雪灾应对，NGO有反应没举措，这一次的抗震救灾，中国的NGO真的开始行动了。
到目前为止，民间救助显示出以下四个方面的特征：第一，联合行动迅速。地震发生的当日，多背一公斤、NGO发展交流网等约20家基于华南地区的民间组织发出紧急呼吁，呼请民间组织参与“5·12”地震援助行动，并依托成都的根与芽环境文化交流中心等震区当地组织，开始配合政府救灾。次日，该民间团体赈灾援助行动小组已有超过50家的机构参与工作；13日南都公益基金会联合中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会等在北京发出倡议，启动中国民间组织抗震救灾行动联合声明，三天内有120余家民间组织响应行动。
第二，社会参与广泛。不仅各个领域的民间组织，而且个人、企业、金融机构、媒体、网络，均迅速地参与其中。除了在民间组织之间，不同部门的合作也很频繁，如李连杰壹基金联合腾讯、搜狐、淘宝、天涯、空中等众多网站联合发出捐赠呼吁；国际国内红十字系统发动专项救灾行动，百度搜索、工商银行等一路为信息和捐款开放绿色通道。受灾当地的自救和互助同样明显，许多志愿者就是灾民本身。
第三，资源动员有力。我们可以看一组数字，在震灾发生后的第二日、第五日、第七日、第十四日，中央财政的抗震救灾款分别累积达到8.6亿元、34.1亿元、57.82亿元、166.26亿元；同时，在民政部统计范围内的社会捐款，则分别达到6500万元、31.75亿元、89.45亿元、308.76亿元，其中，红十字会体系接到的捐赠接近1/5。这组数据不仅体现了社会资源动员的能力，并且显示出社会动员力随时间快速上升的强有力态势。
虽然与国际组织相比，中国NGO的社会动员力还远远不足，例如1999年日本阪神地震，NGO在数小时之内已先于政府决策到达现场开展救援；2004年印尼地震海啸发生，国际红十字会和红新月会联合会立即发动六百多万美元的“即刻援助”，无国界医生组织迅速用飞机向震中地区调入32吨医疗和卫生物资等。不过这次救灾中国的NGO已经显示出了自身的效力。我们在资源动员、物资调配、信息传递、生命搜救、现场救援、心理辅导、儿童和老人关怀等各个方面，都可以看到NGO的身影。随着时间的推移，它们的优势还将更加明显。
第四，理性思考后续。尽管反应迅速、资源动员力强，不可忽视的是，中国的NGO还处在发展阶段。它们有敏锐的感知，但是大多在行动、组织、专业等方面，没有成熟的经验；它们有广泛的联合，但是没有制度性的合作形式或者组织上的联盟。这些构成NGO作为社会部门行动的制约。不过，很多组织在经历了自身的发展困境之后，已经有了越来越理性的认知。他们在现场紧急救援的同时，已经在规划灾后重建；在行动参与之中，不断地发出自问：两个月后，我们做什么？这种反思，构成NGO参与灾后长期建设的基础。
灾后重建要定时、定向、定位
距离震灾已经过去半个月的时间。第一阶段的工作基本结束，开始全面转入第二阶段。
如果说第一阶段的关键词是效率，那么第二阶段的关键词就是安全。此时对安全的最重大威胁来自于三个方面：由于缺乏及时救治的继发人员死亡、未及疏散和安置人群面对的二次灾害以及传染病疫情危险。
有研究显示了震灾中生命危险随时间的变化，第一个高峰在地震发生当下，即直接死亡；第二个高峰在震后0－10天，因受伤或次生灾害的死亡；第三个高峰在震后10－45天，受到传染病疫情流行的威胁。其中，后两个阶段属于可干预阶段，而且越靠后时期的危险，越因救助效力的不同而结果迥异。例如，1556年明代嘉靖年间陕西华县发生8级地震，死亡83万人，是世界上震灾死亡最多的一次，其中大量死亡源于继发的饥荒、瘟疫；日本是地震严重的国家，却不是受地震损失最严重的国家，与其预警机制和灾后救援的经验不无关系。因而，社会救援首先要定时，明确判断救援阶段，不遗漏工作重点。
在判定救援重点的基础之上，NGO的参与应该发挥自己特色，与政府救助形成良好的协同力。NGO的长项在“无声”之处，包括：被忽略的无声场所；无声的弱者群体；潜在的无声视角；细微的无声领域等。
在救灾的同时，灾后重建的问题逐渐提上日程。这个过程，少则两三年，多则上十年。灾后重建也是一个社会重建的过程，公民和NGO在其中的参与，直接构成重建社会的一部分。
从国际经验看，这一阶段是NGO参与最广泛、深入、长期，优势最突出的阶段。由于是长期战线，NGO最需要清晰定位自己的宗旨，与组织能力建设相结合，发挥专业优势，参与到灾后重建之中。
一般而言，NGO的优势可以体现在三个领域：第一，细致专业领域，包括心理救助、学校重建、孤儿抚养、个案关怀、家庭回归、社区建设、文化恢复、志愿者和社会工作发展等方面，是NGO发挥重要作用的领域；第二，自治参与领域，通过公民参与、志愿者组织，NGO往往可以保持社会资源的持续动员，并形成自我组织、互助服务的社区发展模式；第三，公共倡导领域，为今后类似灾害的防治做出努力。
政府应突破NGO发展制度瓶颈
地震抗灾中NGO显示出前所未有的行动力和作用力，是与中国民间社会的发展和能力积累有关的。近年来，不仅登记注册的社会组织以年10％的速度递增，趋近40万家，而且社区组织、农村合作组织、各种草根组织等形式越来越多样，例如“驴友”、网上社团等形式就在震灾救援中迅速发挥了作用。
近年来NGO发展的另一个特征是企业和强势群体的加盟，特别是2004年《基金会管理条例》出台，非公募基金会得以发展，它们不仅为NGO带来第一批本土资金，而且吸纳了大量的企业管理者或专业人士，开始改变NGO的治理困境和边缘怜弱的形象，如李连杰壹基金、南都基金会等，其资源动员和组织能力都初显新型NGO的风采。
可以认为，NGO的兴起，是市场经济发展趋势和社会发展需求的必然产物。当然，NGO在这次震灾救援中的动员力比前几次危机事件中体现得更为突出，也与政府的态度密切相关。无论在2003年SARS，还是今年南方雪灾中，NGO都有过积极的反应，但是捐款、救济等活动遇到了明显的制度困境。这次的震灾暴发快、危害大、社会反应强，政府积极救灾，对民间的行动也表现了相当的宽容，这也是NGO能够参与进入的一个条件。
震灾还没有过去，灾后重建更需要社会的广泛参与。紧急救灾阶段显示了政府与社会协同工作的一些良好迹象，希望它能够在未来推广开去。对于NGO而言，的确面临能力建设问题，如怎样协同行动避免重复工作、如何避免志愿者自己沦为被救助对象、怎么维护社会公信力等。但是对于政府而言，同样需要面向NGO的开放、合作、公平对待的努力，以及对NGO发展制度环境的改善，以促进社会的自我发展。
日本地震防灾经验特别强调互助自救的作用：“如果10万灾民各自为战或只是等待救援的话，10万人都只是受害者。如果大家共救的话，10万人就能发挥几倍于10万人的力量。”这个道理同样适用于社会建设，假如每个人是政府要去帮助的一员，每个人都不可能获得有效的服务；假如每个人是自发行动的公民，我们就拥有了一个公民社会。
（作者为清华大学副教授）

乌托邦

赈灾何妨更多民间参与
作者: NGO工作人员 雨山
2008-05-14 23:01:21
来源:南方周末
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地震 NGO 民间组织 已有评论6条
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汶川大地震发生后，全国掀起了向灾区捐款的高潮。中国红十字会公布的捐款热线一经公布即被打爆，最后只好借助媒体公布了红十字会银行捐款专用账户。为捐款，不仅媒体，私人关系也派上用场。比如，近日我就收到一个朋友的来电“求助”，他们打不通红十字会的捐款热线，想到通过熟人找到红十字会，代为转交捐款。
捐款电话被打爆，固然反映出公众的爱心，可是赈灾需要的不仅仅是热情和爱心，还需要专业技能和充分的准备。红十字会对类似的重大灾情应有所准备。相应地，应该开通更多的捐款热线，安排更多人接听热线，以及通过其他措施，确保每个捐款人的善意能够及时表达。如今各级政府部门为应对突发事件，都有详尽的应急预案。但此次地震中公众的捐款困境，可以看出红十字会在捐款的专业化上存在改善空间。这些技术问题看起来小，实则反映红十字会在应对重大灾害时不可承受之重。
这次地震遭遇的捐款瓶颈，也对中国长期的民间组织发展政策提出了挑战。面对重大灾情，政府快速应对固然重要，多方位的公众参与也不可或缺。但是，按照民政部的相关政策，只有中国红十字会、中华慈善总会等少数几家机构，才被授权在公众中开展筹款。这次地震和它带来的次生性灾害，以及社会心理方面的危机，决定了灾民求助需求的多样性和复杂性。而事实证明，仅靠中国红十字会等少数几家民间组织，难以满足重大灾情发生时的复杂救助需求。
再如，从捐款人的角度来讲，他们捐款之后，会关心善款如何尽快到灾民手中，如何派上最好的用场，满足灾民最迫切的需要。对这些救助机构来说，筹集善款只是第一步，更重要的是如何高效使用善款，同时向善款捐助者通报使用情况，对他们负责。而在一个垄断的，没有竞争的封闭救助体系中，少数几家慈善机构，是缺乏足够的动力和公众的监督压力去考虑上述问题的。
一方面灾情深重，红十字会等机构难以应对，另一方面诸多社会民间组织意欲在救灾中有所作为，却不得其门而入。这几天，不少民间组织积极联系，希望介入救灾工作，但最后只能私下里组织小范围捐款，影响力十分有限，更难有其他介入途径。
希望这次地震能成为中国建立政府主导、多种社会力量参与的综合性灾害救助体系的契机。如果政府从法律法规的层面适度放开，允许更多的社会民间机构加入到救灾工作中，并鼓励适度竞争，将促进各类民间机构提升公信力和专业水准，更有效地协助政府参与救灾工作，分担政府在救灾中的重担。

呒塵劒

我捻重建都要十年八载啦~~