让政府学会“买单”

乌托邦

政府购买社会服务之深圳篇让政府学会“买单”摘要：政府、市场、社会———前两者的关系在改革开放时有了一场大变革，而社会领域的官退民进，也正随着公共服务领域的改革悄悄进行。政府购买社会服务，在深圳相关政府部门看来，这不仅是政府提供服务方式的改变，更是政府、市场、社会三者关系重塑的过程。
    政府、市场、社会———前两者的关系在改革开放时有了一场大变革，而社会领域的官退民进，也正随着公共服务领域的改革悄悄进行。政府购买社会服务，在深圳相关政府部门看来，这不仅是政府提供服务方式的改变，更是政府、市场、社会三者关系重塑的过程。(
    在2009年深圳大部制改革的背景下，深圳政府部门开始进行职能调整，从此开始了政府采购社会服务的进程。
    “最早试水自城市环境卫生领域开始，此后逐渐延伸至行业服务、教育、医疗、养老、纠纷调解、社区服务等公共领域”，据深圳市民间组织管理局局长马宏介绍，目前深圳向社会组织购买服务的模式主要有转移委托、采购和资助三类。
    对于大多数公益机构来说，如何要到钱是最直接的问题———没有钱不仅项目无法开展，机构的存续也会产生障碍。今年5月，深圳北斗社工服务中心的“深圳家政女工帮扶计划”在深圳福彩公益金的资助下正式启动，经历了一年的策划和申请过程，该项目主要负责人赵顺超理出了“如何让政府买单”的宝典心经。
    项目要足够优秀
    去年5月，赵顺超遇到了一位身患癌症的家政女工向其求助，该名求助人的命运引起了她对这一群体的关注。于是，她致电深圳家政服务协会，“秘书长和我说了很多，这一群体没有社会地位，遭受歧视，很多时候只能靠社会募捐。”随后她也从深圳市消费者协会了解到，家政服务也是消委会投诉最多的领域，“有保姆和雇主间的纠纷，也有保姆和家政公司之间的矛盾。”
    “首先要寻找项目的策划点”，在经过了一系列的走访和背景调查后，赵顺超发现在深圳该群体的救助领域呈现空白，于是决定以帮扶这一群体的角度切入，用了一周时间，完成了项目的策划书。
    该项目的首次面世是在2010年的公益项目创意大赛上，虽然没进20强，但参赛时已经吸引到了一家医院的关注，“他们提出愿意资助家政女工的体检”。8月，赵顺超再次将项目书递交福彩的“种子基金”报名，3个月后，获批了48.9万元的配套资金。
    “我们也申请了很多个，并不是每个项目都能获批资金的”，赵顺超透露，在申请“种子基金”后，经历了专家答辩、相关人员实地考察可行性等多轮考验，“每次都来一拨不一样的人，要从头解释一遍，把项目说清楚。”
    赵顺超认为，要向政府要到钱———首先主要是注重扶贫关爱的项目，其次要有创新，第三在资金和操作度上还要具有可行性。“有些项目的创新度、可执行度不行”，在对比成功和失败的经验中，赵顺超认为主要原因还是在项目本身是否够优秀。
    政府支持领域应该扩大
    “8月拨过一次五六万元，还有一笔没有拨下来，现在要自己垫钱了”，深圳市天使家园特殊儿童康复中心的“脑瘫休闲吧”项目在去年的公益项目大赛中获得了“十佳公益实施项目”，得到了14万元的配套资金，但据负责人刘淑琴表示，由于政府采购过程中需要进行中期评估、并不会一次性将所有款项拨付到账，“天使家园”就此遇到了资金链断裂的难题。
    而在另一方面，“天使家园”感到在与民间基金会合作时，款项的落实更容易些，“我们和壹基金前天签了协议，今天就批下了。”刘淑琴坦言，对于社会组织来说，很多时候急需一笔资金，但政府采购的流程显然太长，不能立刻解决社会组织开展服务项目的一时窘境。
    此外，由于政府购买社会服务的流程中有不少资质审核流程，许多原本面临身份难题的机构不得不止步于门槛之外。“因为我们机构还没有资质，这些也肯定申请不到”，好人好事TFC工作人员丁楠说。另一方面，看似复杂的流程也让一些草根机构望而却步。“没有申请过，不太清楚怎么操作啊”，深圳市橄榄树残友公益互助中心总干事于黎说。
    最后，不少圈内人士也流露出对书写“项目书”的压力。“因为资金不充裕，请不了很多人手，我就自己写，20多页内容，但最快最快也要一星期”，天使家园负责人刘淑琴表示。而深圳恩派公益组织发展中心黄文峰也表示，在实际申请中，项目书十分重要，“支付方首先通过项目书了解你的项目”。如何书写更完美、更专业的项目书，是不少人必须要直面的难题。
    “感觉深圳政府在（向社会组织采购公共服务的）数量、金额上都是比较好的”，说起未来预期，黄文峰认为政府在投入上可以更大一些，支持领域也可以扩大。
    费随事走“采购”社工
    转移、委托，即最常态意义中的政府采购。对于政府部门需要继续提供，但可以由社会和市场具体办理运作事项，政府部门通过发布所列明的标准、条件、要求，公开向社会招标，接受社会组织的申请。经过审核后，政府部门与受托单位签订《委托协议书》，一次政府采购即就此完成。据深圳市民政局透露，目前第一批核定的从17个居委办削减出的政府工作事项共有87项，其中69项进行了转移委托，社会组织成为承接职能转移的主体。(
    在深圳，政府部门购买社会服务的第二种方式是直接“采购”社工服务：对社工岗位按照程序进行招投标，中标单位按每个社工每年7万元的标准给付资金。据深圳市民政局介绍，目前深圳对这一模式的招投标引入了竞争性谈判，由市政府采购中心统一组织实施。在竞标中，会从采购人代表与专家库中随机抽选社工、财务、法律等专家组成评标委员会，最终按照机构上年度评估结果与机构表述、答辩情况7：3的比例进行评分，根据得分高低选择中标机构。据介绍，该模式在2009年被评为“2009年度中国政策十大创新。”
    最后一种采购模式“资助”则构成较复杂，也是目前深圳政府部门在政府采购上的探索方向。“我们借鉴了国外经验，比如英国有慈善委员会、一揽子协议，而香港百分之八九十的公共服务都是由社会组织提供、由政府买单”，深圳市民间管理局局长马宏认为，这一资助模式可解读为“费随事走”，即政府利用社会组织的资源和渠道，通过资助形式，由社会组织提供服务产品。目前在深圳，这一模式主要通过补贴制、服务券制和项目制来实现。
    购买范围缺乏明确界定
    直接“采购”社工，开展补贴制、服务券制、项目制等方式固然是深圳本地政府的有力创新。但在试水中，深圳民政局相关人士也坦言目前还存在一些问题，例如购买服务的事项范围缺乏明确界定，购买服务的财政预算制度还没有真正建立，购买服务的合同文本不够规范和完善，监管评估体制机制还存在不足……
    对此，深圳民管局局长马宏回应，未来深圳的政府部门在向社会组织采购社会服务时，将进一步完善政府向社会组织购买服务政策，主要将通过推进“种子基金”和公共财政资金的对接、建立社会组织信息披露平台、完善社会组织评估指标体系等方式加以改革。
    马宏认为，目前社会组织也需要思考如何提升服务质量和服务能力，而民管局则有此责任对这方面给予帮助，“我们也开展了一些对机构负责人的课程，例如针对信息公开、专业服务能力等的培训。”
    ■监督与评估
    设定评估“关卡”
    在转移委托、“采购”社工和进行资助三种模式中，政府部门除了扮演出资方，还承担了评估与监督的职能———对于转移委托的事项由专家评审小组进行资格审查、对于采购的社工机构进行综合评分、对于发放补贴和服务券的机构进行定期与不定期质量检查。而对于直接资助的项目，拿到资金前的“关卡”则更多些。
    马宏表示，以“种子基金”为例，一个项目要通过申请，必须要经历策划初审、专家评审、内部讨论、公示等程序———初审看策划是否符合“种子基金”的资助方向，专家评审加入答辩、可行性分析，内部讨论则由集体讨论决定是否进行资助。除此以外，对于每个资助项目，将会开展中期绩效评估以及资金监管，政府给的资金也不会一次给完，视跟踪情况分期发放。
    “我们要将政府与社会组织关系界定清楚”，马宏认为，政府采购社会服务的过程中，应明晰自己的角色定位：让公共服务交由社会组织提供，政府则全力投入到公共服务的规划、资金安排和监管中———政府不仅是“买方”，更是社会组织的“伙伴”。
    ■采购方式()
    补贴制、服务券和种子基金
    对民办养老服务机构的补贴，就是“补贴制”的实例之一。根据2010年出台《深圳市民办社会福利机构资助暂行办法》，深圳民政部门设立专项资金，对民办养老服务机构的运营经费按护理等级给予100元至200元不等的补贴，对新增床位给予资助1 . 5万元……“公办民营、民办公助”，这种资助的模式，大多用于对民办机构服务的采购。
    服务券制，则是直接将服务对象和服务机构通过服务券联系起来。以本地残联对自闭症患者的资助为例，每年给自闭症患者1万元的资助额度，患者在选择服务机构后，残联直接将资助额转到服务机构，而非直接补贴给患者家庭。官方之所以会选择这种方式，在于其认为“服务券”的模式能够确保资助款专项用于康复治疗等特定用途，同时能扶持服务机构的发展。
    而项目制，则是目前深圳政府采购社会服务的发展重点。“因为财政资金还未向体制外开放，所以‘种子基金’这类做法是深圳的一种探索，有成熟的项目再由财政来支持”，深圳市民间组织管理局局长马宏说，“种子基金”是通过深圳福彩公益金设立的专项经费，以资助社会组织开展的服务项目。在深圳，社会组织一年中有两次申报机会，申报成功的项目最多可获得50万元配套资金。
    据马宏介绍，“种子基金”自2008年起，已经征集了500多个社会公益项目，经评审对其中1 0 3个公益项目进行资助，总资助额达4700万元；与此同时，深圳每年还举办“公益创意项目电视选拔大赛”，也前后征集了500多个公益项目。这两个直接对项目进行资助的渠道，使得不少社会项目得以落地。
    ■现状
    深圳有超3000名专职社工
    政府部门或许已经预料到，对社会领域的“放权”不仅能减轻负担，还能带动公共服务的良性循环。根据深圳民政局出示的一份调查报告，公共服务的主体转移不仅能够节约大量的人力、物力、财力，改变以往出现的政府职能在公共服务中的“越位”和“缺位”情况，还促成了一批社会组织的兴起和发展。()
    “深圳市社会福利中心在开展家庭寄养后，在人员不增、经费略减、场地不变的情况下，较好地安置了新增的200多名弃婴，实际管理成本大幅下降”，“深圳市救助站将100多名长期滞留在站的流浪精神病人委托惠州市优抚医院康复安置，平均医疗费用节约40%”，“政府使用补贴制和服务券制购买养老服务，摒弃了传统养机构、养人员的做法，最大限度地降低管理和运行成本，减少了政府对基础设施的投资建设”，据马宏透露，由于对反家暴、临终关怀、情感护理等项目的资助，深圳此类领域的社会组织也逐渐成熟。
    与此同时，“种子基金”等项目资助模式打破财政拨款的僵化模式，而像“公益项目大赛”这样的平台则提高了社会组织的关注度。据马宏透露，目前深圳现有社工资格的人士已经超过3000名。
    专题统筹：何满
    采写：南都记者 张舟逸 陈惠婷 钟会先



该贴已经同步到 乌托邦的微博

vyncint

钱是一个很重要的问题～政府应该为社会组织多开绿灯～尽量简化项目审批程序～更加重要的是～政府要多咽“骨头”～不要害怕做难见成效的项目～