壹基金事件：公募基金会的乐与愁

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壹基金事件：公募基金会的乐与愁类别:时事评论   浏览量: 17
   版次:AT04   版名:南方评论 公益   稿源:南方都市报   2011-01-30
作者:何雪峰 原创   手机看新闻 全国订报编辑此文
摘要：1月中旬，壹基金公益基金会(公募)落户深圳之事一经媒体报道，立刻引起了社会高度关注。壹基金得以登记为具有独立法人资格的公募基金会，是深圳市在部市协议的框架下所进行的探索和试点。
(南方都市报 [url]www.nddaily.com[/url] SouthernMetropolisDailyMark 南都网)
    深圳壹基金的5个发起方结构图。IC供图
    编者按：1月中旬，壹基金公益基金会(公募)落户深圳之事一经媒体报道，立刻引起了社会高度关注。壹基金得以登记为具有独立法人资格的公募基金会，是深圳市在部市协议的框架下所进行的探索和试点。人们在欢迎壹基金进入公募基金会行列同时，更需要注意，从中国N G O发展的整体背景下，如何于一片叫好声中理性地思考下述问题：公募基金会和非公募基金会在公益慈善领域中的布局如何合理化？公募资格的行政许可如何获得？公募基金会如何具备公募能力，如何获得公信力？
    为厘清和探讨上述问题，北京大学法学院非营利组织法研究中心于1月18日召开“公募资格与公信力”专题研讨会。本刊特专访部分与会嘉宾就这一中国N G O领域的重要事件展开分析。
    应反思基金会资源如何合理化
    □ 金锦萍 北京大学法学院非营利组织法研究中心
    公募基金会享受着众多公共资源，也就意味着要承担起其对于利益相关者的责任，我们称其为“问责制”。问责制是公募基金会对其利益相关者承诺的社会性问责制，包括其对一般大众、新闻媒体、捐赠者、理事、员工、志愿者和许许多多的其他利害相关者的责任和义务。
    作为第一家以文体明星推动的公募基金会，壹基金从无法人资格的公益专项基金到具有独立人格的公募基金会，而且深圳根据部市协议被授予批准成立基金会的权限，尝试直接登记制度，这意味着对双重管理体制的突破。
    公共人物、文体明星从事慈善事业的途径实际上是多元化的，除了各种公募、私募基金会以外，还有担任公益慈善组织的形象大使，以及他们的职业捐赠和间接捐赠。选择各种途径都有优劣之分，要考虑基金会的话，主要考量的因素是税收政策、行政成本、自身投入，从事慈善的人得根据自己的慈善理念、能力、特点和现实可能性来选择适合自身的慈善途径。壹基金的慈善理念非公募不可，但是并不意味着所有的非公募基金会都走公募之路。
    例如美国公募基金会在整个公益慈善领域内的比例。美国的公募基金会比例不超过基金会总数的1%，在美国总共有四类基金会，第一类为独立基金会(私募基金会)，资金来源绝大多数是个人或者家族，运作方式是给其他机构捐助，又称为捐赠型基金会。典型例子有：福特基金会、洛克菲勒基金会、卡耐基基金会等；第二类为公司基金会，资金持续来源于营利性公司，独立于公司，但不排除与公司利益相关的考量。第三类为社区基金会(公募基金会)，资金来源多元化，来源自社区个人、企业和其他组织，还来自地方政府拨款。由社区中各界代表人物组成理事会管理和决定基金的使用。这种基金会为税法意义上的公共慈善组织，需要调查本地区的需要，提供供需双方对接。第四类为运作型基金会，资金来源单一，主要目的为进行研究、促进社会福利以及管理主体或者章程所决定的其他计划，一般不对外捐助。
    按照2008年的数据，美国的基金会总数是75595，独立基金会占到了89%，社区基金会是709家，只占到了1%；美国基金会2008年公益支出总额是468亿，独立基金会占了81%；再看接受捐赠数量，独立基金会仍然占到61%，社区基金会只占到了14%。
    而在我国，目前基金会中公募和非公募的比例几乎为1：1，由于慈善资源有限，竞争的结果自然是少数公募基金会获得胜利。实际上，非公募基金会具有公募基金会不具有的优势，从创办者的意愿来讲，有些从事慈善的人不愿意吸收捐赠，比较典型的就是福特基金会，福特基金会一直到现在都还拒绝任何组织或个人向他们捐赠。因此，不要认为公募基金会是多么特殊的特权，我们恰恰要反思公募基金会资源怎么合理化的问题。(南方都市报 [url]www.nddaily.com[/url] SouthernMetropolisDailyMark 南都网)
    在深圳给了李连杰的壹基金以公募资格，以后一个王连杰、张连杰是不是也可以呢？是不是要对公募基金会资格进行一个限制呢？对公开募捐设置行政许可，这并不是中国特有的，其实在英国、美国也都有政府对公开募捐的干预。国际通行的行政许可的合理思路是：身份识别式+行为规范式。身份识别式(初步识别)：对于公益性组织进行界定，营利性和互益性组织不得公开募捐，政府在正常状态下也不得公开募捐。行为规范式：对于公募行为进行界定，同时对于特定公募行为进行事先批准，设置公开募捐的通行规范。
    电影《蜘蛛侠》中有一句经典台词：“With greatpow ercom es great responsibility”，翻译成中文就是：能力越大，责任越大。公募基金会享受着众多公共资源，也就意味着要承担起其对于利益相关者的责任，我们称其为“问责制”。问责制是公募基金会对其利益相关者承诺的社会性问责制，包括其对一般大众、新闻媒体、捐赠者、理事、员工、志愿者和许许多多的其他利害相关者的责任和义务。
    第一，组织设立时的问责制。筹备成立公募基金会时，申请人需要提交申请资料和相关信息，并将其在主管部门予以登记。第二，申请免税资格时的问责制。组织申请免税资格时，也需要提交相关资料。第三，组织存续期间的问责制。每年需要向主管机关进行年检和提交年度报告。根据我国相关规定，年度工作报告的内容应当包括：财务会计报告、注册会计师审计报告，开展募捐、接受捐赠、提供资助等活动的情况以及人员和机构的变动情况等。第四，组织终止时的问责制。任何一个公募基金会解散时，要进行清算，在清偿完相关债务之后，其剩余财产应该移交给与本组织宗旨和目的最为近似的其他非营利组织。第五，对于公众的问责制。这是对公募基金会信息公开的要求。例如要求基金会应当向社会至少公布以下信息：年度工作报告、公募基金会组织募捐活动的信息以及基金会开展公益资助项目的信息。
    问责制的提出使公募基金会有义务和责任向公众作出说明。当然，在非营利组织内部也应该建立其完善的内部治理结构，制定和贯彻良好的议事规则。这是实践其问责制的基础和保障。问责制是一个沉甸甸的词汇，但公募基金会正是凭借这份沉重来排解“生命中不可承受之轻”，实现其宗旨和目的，不负公众的信任和支持。
    慈善立法突破在于试点能否成功
    □ 邓国胜 清华大学公共管理学院NGO研究所副所长
    中国的慈善立法能不能有更大的突破，取决于试点能不能成功。现在壹基金成功注册了，作为一个很好的试点，大家都在盯着它，不仅媒体盯着它，公众盯着它，政府也在盯着它，因为政府要修订条例，很重要的一点就是民间的公募基金会能不能成功，如果他们坑蒙拐骗，透明度不高，政府修订条款可能就要提高门槛。
    中国大部分公募基金会忽略了个人小额捐款，在这种背景下，壹基金打出旗号，鼓励个人捐赠，其实为中国公众参与慈善打下了一个平台。这个时机非常好，满足了社会需求。壹基金现在可以在深圳注册，可到底谁才有资格注册为公募基金会呢？政府应该制定什么样的制度？怎么来把关？注册的门槛到底是什么？在注册了以后，政府应该怎么来监管？怎么发挥社会力量监管？什么时候才对它进行取消，这是我们政府下一步面临的问题。
    中国的慈善立法能不能有更大的突破，还取决于这些试点能不能成功。这里面又涉及到另外一个问题，公募基金会不是唯一的道路。在美国，几乎所有的慈善机构都可以募款，当然在某些州需要得到行政许可。那在中国怎么办？我想这是《慈善法》需要解决的问题。未来的一个方向，就是有更多的联合劝募机构，更多的公募基金会成为联合劝募机构，他们只募款，自己不运作。我们今天为什么要改革？因为绝大部分公募基金会是一手募款，一手运作，我们希望未来民间公募的基金会能够成为联合劝募机构，只募款，自己不运作，募完钱是给公益慈善组织提供资源，这样就解决了大量公募慈善组织缺血问题。
    现在壹基金成功注册了，作为一个很好的试点，大家都在盯着它，不仅媒体盯着它，公众盯着它，政府也在盯着它，因为政府要修订条例，很重要的一点就是民间的公募基金会能不能成功，如果他们坑蒙拐骗，透明度不高，可能政府修订条款可能就要提高门槛。(南方都市报 [url]www.nddaily.com[/url] SouthernMetropolisDailyMark 南都网)
    对于壹基金而言，我们作为学者要给它一些建议：第一，要坚持公开透明度，并进一步提高透明度。第二，希望它的治理结构更加完善，现在企业家太多了，他们都是有钱人，干吗还要社会去公募？它的治理结构存在严重的局限。从国外的经验看，公募基金会专业性是多元的，需要方方面面的人才，它目前的治理结构是不足以保证这个公募基金会的良好运行。
    另外，应该遵守法律法规。以前壹基金经常打擦边球，这个可以理解，因为它没有其他选择。但今天壹基金已经不一样了，已经登记为独立的法人，已经获得了公募的资格。而且得到了深圳民政局前所未有、令人难以想象的支持力度。另外企业大老板这么支持它，媒体这么关注它，其实已经具备了更好的条件，壹基金现在已经没有理由再打擦边球了，它必须给大家树立一个更好的典范，遵守法律法规遵守规则。
    让民办基金会激活中国慈善
    □ 徐永光 南都公益基金会副理事长兼秘书长
    我一方面同意公募基金会不要太多，但是鉴于中国的特点，我们先有了公募基金会，公募基金会还会继续存在，而且现在有大量的公募基金会是半死不活，在这种情况下，我倒赞成政府应该适量地批准成立一些纯民间的公募基金会，用增量来激活存量。
    壹基金不是从非公募转为公募，而是从挂靠公募基金变为独立基金会。现在的公募基金会虽然有民办的，但非常少，公募基金会基本上都有政府背景。近20年这些官办公募机构对于弘扬慈善文化，倡导自愿精神，作出了积极的贡献，但绝大多数公募基金会还是被业务主管部门看成自己的下属机构，行政化倾向严重。这带来的问题，一是不公平竞争，每当出现大灾，政府就下文件，钱只能给几家机构，而且这几家机构基本是政府的钱口袋。这样的局面不解决，它不仅导致行业竞争不公平，而且还导致政府的监管缺位，行业的透明度也很差。基金会中心网自2010年7月成立以后，从现在收集到的数据看，2000家基金会，大约有1900家是没有网站的，其中1300多家甚至连博客网页都没有，三分之二以上的基金会置外于信息化时代，这个行业的信息化程度低于中国的小企业。
    我们没有看到哪个国家的政府有慈善机构，慈善只能走民营路线，而不能走官办路线。因为这是个方向，所有官办的慈善，公募基金会都不能再坚持国有，必须要选择民办，现在壹基金已经走在前面了，其他的一些公募基金会怎么走？当然，这也是政府应考虑的问题。(南方都市报 [url]www.nddaily.com[/url] SouthernMetropolisDailyMark 南都网)
    我一方面同意公募基金会不要太多，但是鉴于中国的特点，我们先有了公募基金会，公募基金会还会继续存在，而且现在有大量的公募基金会是半死不活，在这种情况下，我倒赞成政府应该适量地批准成立一些纯民间的公募基金会。实际上，在深圳之前，上海已经批准了上海公益发展基金会，北京也在考虑优秀的非公募基金会是不是可以转化为公募基金会，一些地方政府也在考虑批一些民办的公募基金会，用增量来激活存量，能够真正通过公平竞争，让捐款人来自由选择公募机构，保证慈善资源向最有效率的机构流动。
    南都评论记者 何雪峰 采访/整理