羽翼渐丰的非政府组织

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jtstar 2006-01-01 09:16

文/约瑟夫·奈   哈佛大学肯尼迪政府学院院长，前美国助理国防部长，本刊专栏作家

  当“人权观察”在去年1月宣布不适于对伊拉克战争进行人道主义干预后，国际传媒对此非常关注。据因特网数据库Factiva显示，从《堪萨斯城星报》到《贝鲁特每日星报》，有43篇新闻报道提到了这份报告。无独有偶，伊拉克阿布格勒布监狱的虐囚丑闻曝光后，“大赦国际”和“国际红十字会”的观点都在海内外给布什政府施加了压力。
  这些事例表明，非政府组织（NGO）在世界舞台上的重要性日渐增加是当今资讯时代的重要标志。这虽然不是什么新闻，但现代通讯确实使NGO的规模急剧扩大，其数量仅在1990年代就从6000个增加到26000个。而仅从数量还不能窥其全貌，因为它们代表的仅仅是正式建立的组织。
  许多NGO都声称是“全球良知”，一种超越单一国家范畴的广泛的公众利益。它们通过直接向政府或跨国公司施压使其改变政策或间接地改变公众对政府和公司行为的看法而制定新的规范。NGO没有强迫性的“硬”权力，但却往往拥有相当的“软”权力——一种通过吸引而不是强迫来达到目的的能力。因为它们吸引追随者，所以政府或必须与之结盟或与之为敌。
  数十年以前，如跨国公司和天主教会一类的庞大组织是最典型的跨国组织。这些组织现在仍然重要，但因特网时代通讯成本的降低为总部人手精干，结构松散的组织甚至为个人进入这一领域打开了方便之门。这些灵活的集团在跨越边界渗透到不同国家方面特别有效。由于这些组织往往会有在好几个国家的政治生活中颇具影响力的公民参与，它们就能将传媒和政府的注意力集中到它们自己的议题上来，从而建立新的跨国联盟。
  国际组织日益增长的重要性，可以粗略地通过这些组织在主流媒体出版物上被提及的次数来衡量。自1992年以来，“非政府组织”或“NGO”这一字眼的使用增加了17倍。除了“人权观察”之外，其他NGO如“透明国际”、“Oxfam”和“无国界医生组织”等在主流媒体上被提及的次数都呈几何级增长。 就这一点来看，最大的一些NGO都已成为了争夺有影响力的编辑注意力的高手。
  在这样的情况下，政府再也不能为资讯流动设置障碍。这种障碍曾保护官员不受来自外界的审查。就算是像美国那样拥有硬权力的大国也受到了影响。例如，NGO在干扰1999年世界贸易组织峰会、《地雷公约》的通过和2003年5月《烟草控制框架协议》的批准方面都扮演了关键角色。美国起初强烈反对《烟草控制框架协议》，但在国际舆论的谴责下也做出妥协。《地雷公约》也突破世界第一军事大国最强大的官僚机构——五角大楼的反对而诞生了。
  同样，跨国公司也因为在穷国付低工资而经常成为被NGO“点名并羞辱”的对象。这样的行动因为能有效地威胁到一些全球品牌的价值而时常获得成功。例如皇家荷兰壳牌石油公司在2003年宣布，放弃了在孟加拉国一处联合国教科文组织所认定的“世界遗产”保护地开采石油的计划。跨国制药公司也在NGO的羞辱下放弃了在2002年对南非提起的关于该国侵犯艾滋病药物专利的诉讼。类似的“点名并羞辱”行动还影响了Mattel、Nike和其他几家公司的投资和雇用方式。
  NGO在组织、预算、义务和对其主张准确性的责任感方面可谓差别巨大。活动家们将这些运动称为“世界的另一种超级强权”可能是在夸张，但政府对它们的忽视却是危险的。
  有些组织的名誉和可信度赋予了它们在国内和国际上的相当的软权力。有些虽然在民众中缺乏公信力但却能通过调动示威而要求政府的关注。不论好坏，NGO和网络组织都拥有相当的资源并会毫不犹豫地使用它们。
  NGO使世界政治变得更民主吗？我们不能从传统意义上去理解民主。大多数的NGO是建立在严密的成员制度基础之上的精英组织。有些组织的行为不负责任且没有公信力，但另一些则通过让人们关注政府不愿关注的问题和作为跨国界的压力集团而使世界政治多元化。在这一点上，它们充当着传统政府官僚主义的解毒剂的角色。
  各国政府仍然是国际政治舞台上的主要演员，但它们现在必须与许多竞争对手一起分享这一舞台，争夺眼球。非政府的演员们正改变着世界政治。（翻译/吴畏）