政府购买社会服务之广州篇---“跃进”背后的隐忧

乌托邦

政府购买社会服务之广州篇“跃进”背后的隐忧摘要：在广州，政府购买社会服务起步于2007年。最初，海珠区政府出资200万元，向启创社工服务中心购买了3条街道和两所中学的青少年服务项目。紧接着，荔湾区投入100万元，向广州市大同社工服务中心、广州荔湾区逢源人家服务中心等购买服务，向该区8个试点街道的老年人、青少年、残疾人、困难群体提供服务。

    江南中街作为广州市民政局推进政府购买服务工作的试点街道，正积极探索社区服务、社区管理新模式。

    广州启创社工(图中红衣服者)邀请荔湾区金花街长者家园的服务使用者为长者家园的“开张”剪彩，被社工们称为“老友记”正在参加“入伙”仪式。

    四川启创为震后儿童提供学校社工支援服务，图为社工(左一)为儿童开设校园适应小组。

    广州市2010年政府购买社会服务供需见面及展示洽谈会。


    集中力量办大事，这是政府所长，钱并不是问题。摆在眼前的难题主要是，有钱不知道朝哪买。
    ———冲口街街道党委书记周志坚
    我害怕这个行业发展得太快，导致很多社工都不专业。
    ———社工李琦
    政府购买社会服务，大方向非常好，不过现在刚起步，离成熟还有很远的路要走。
    ———广州市团市委志愿者部何淑莹
    税收影响最大的是跨年度的项目。打个比方，我们12月份拿到政府100万元，是做明年一整年的项目，进入新年，马上就要作为营业收入抽掉25万元的税。
    ———启创社工服务中心执行总监廖焕标
    在广州，政府购买社会服务起步于2007年。最初，海珠区政府出资200万元，向启创社工服务中心购买了3条街道和两所中学的青少年服务项目。紧接着，荔湾区投入100万元，向广州市大同社工服务中心、广州荔湾区逢源人家服务中心等购买服务，向该区8个试点街道的老年人、青少年、残疾人、困难群体提供服务。
    4年来，广州政府的“订单”在快速增长。
    不久前，记者在走访广州市多个试点时发现，除了项目购买，还有更大一笔支出往往用于家庭服务中心场地租赁、建设、硬件配套等方面。比如番禺区桥南街的家庭服务中心，是由该街租赁了一块2500平方米场地，投入850万元建设而成。
    从1个街道发展到20个街道，再到全市推广，广州仅仅用了四年时间，一些专业人士却在这种“跃进”式的发展模式背后，感受到些许隐忧。不惜成本打造试点，市场供不应求，机构鱼龙混杂，如何才能保障行业健康发展呢？人们期待：步子能迈得更稳一些。
    ■记者走访试点社区
    居民参与冷热不均
    11月2日下午4点10分，白云区京溪街家庭综合服务中心内十分静谧。二楼进口处坐着一位工作人员，偌大的星光老年之家只有四位大妈在打牌，一位大妈则坐在边上看着。老年大学教室、志愿者之家教室空空如也。不一会儿，附近小学下课，几位穿着校服、手上还拿着书本的学生走进了书坊，给安静的服务中心带来一丝生气。
    该中心是广州20个购买社会服务项目试点之一，由京溪街道办与白云区供销联社共同组建，面积约2000平方米，设有星光老年之家、社区书屋等15个功能室。社工助理刘信裕说，周一至周五大家在上班、上学，来这里的人比较少，只有老年大学的学员来上课时，“人气”会足一些，“在举办活动或者节假日时人较多，很多孩子会过来看书。”
    做了半年多的社工，刘信裕有两个“感觉”：工资不高，中心社工月薪最高有3500元，那是考到社工证的人，没考到社工证的他工资只有2000多元。“不过我对工资的要求不高，够用就行。”他强调，“够用”是建立在他吃住在家里的基础之上；第二个感觉是，没时间陪家人，为此，他的家人已经“说过几次了”。
    该中心常年招志愿者，但人数并不多，“流失率很高”，为了稳定志愿者队伍，刘信裕说，现在已经开始在常住居民中培养志愿者了。
    相较于外来人口集中的白云区，越秀区的家庭服务中心试点人气明显要旺得多。11月3日，当记者来到江南中街社区服务中心的长者服务区，一进门，就看见三位老人悠闲地坐在沙发上看报纸，耳边还传来一阵阵歌声。走近些，才看到里边有一个小教室，二十多位老人正在跟着老师练合唱。
    张阿姨是服务中心的常客，除了周末休息，“一周五天我来三天。”周四在老年合唱团唱歌，周三、周五来跳舞，这是她最喜欢做的事。除了这些，服务中心也会举办一些活动，比如大家一起做蛋糕、做绢花、听健康知识讲座等。还有一个让她觉得“很贴心”的是，服务中心免费为老人提供一些药品。
    这里有常客也有“生客”。坐在合唱室外看报纸的三位老人中有一对夫妻，两人是第一次来这里，“前几天晚上路过时看到的，今天就过来体验下。”找到一个休闲的去处，五十多岁的曾姨和老伴都觉得很高兴。
    据江南中街社区服务中心社工李琦介绍，他负责服务儿童和青少年这一块，包括社区中小学生托管班。
    儿童托管班每天托管30名学生，一半来自贫困家庭。“我们的服务覆盖了江南中街1/3的面积。”李琦觉得这已经很不错了。
    李琦原本不是学社工专业，最开始想应聘文员，来了之后发现服务中心缺少社工，于是转做社工。中心现有16名社工，仍人手紧张，找不到专业社工。为解决这个问题，服务中心正试图培养街道办工作人员，将他们转化为社工。
    社工行业迅速火爆，让李琦有点担心，他说：“我害怕这个行业发展得太快，导致很多社工都不专业。”
    社工机构找不着方向
    李邵芮2008年毕业于华南农业大学社工专业，后来出国留学一年，回广州后继续做社工。在高校里，长期以来社工专业并非热门专业，但这却是李邵芮报的第一志愿。“帮助别人的工作，容易让人找到价值感。”
    正逢珠三角地区力推政府购买社会服务之机，她不费劲就在广州大同社工服务中心找到差事，今年年初和同事王俊杰一块来到杏花村，开始利用自己的专业施展拳脚。
    一开始做得蛮难，主要来自居民对社工工作的陌生感。“免费服务吗？”很多人满腹狐疑。在这个人口混杂的城中村，人与人之间高筑着一堵防范的墙。拆墙不是件易事。
    她从民间议事厅找到突破口。“事无巨细，都会在月底的议事会上讨论解决。比如最近就有居民代表反映，小区一块空地堆放了垃圾，生蚊虫，社工便组织志愿者清理。居民们也很高兴，主动端茶倒水。到现在，小区志愿者已经有100多人，一半是学生，另一半则是社区居民。”
    杏花村隶属于荔湾区冲口街，它依河涌而建，一湾碧水、两岸花香，是一个岭南风情浓郁的社区。街道党委书记周志坚脑海里时常还会浮现这样一幕：村口一棵大榕树下，村民们围坐一处，家事、村事无所不谈，由长老级的人物来评判是非曲直。他希望，居民议事厅要搭建的正是这样一个“畅通居民利益诉求表达”的平台，核心理念就是“我的地盘我做主”。
    “中国办大事的力量相当强，不用担心我们没钱，因为政府已经很重视购买社会服务了，会砸下重金来做这些工作。”周志坚说，他觉得现在是“两头难”：政府有钱却不知道朝哪儿买，社会服务不是一个看得见、摸得着的“实体产品”；社工机构也觉得难，各区竞争激烈，找不到方向。这些都要慢慢探索。
    ■记者走访社工()
    社工可能变成“劳务工”
    青翼网是社工交流的一个网络平台。近日，一则《腐败让社工行业如何发展》的帖子引发热议。网友“一样的文化”目前只是一名助理社工，他发现所在的机构存在做假账现象，他同时也向广州市社会工作者协会发邮件举报。10月27日，广州市社协专门在官网上答复，会在对社工机构评估中留意，逐步规范和保障行业的健康发展。
    在众多网友同声谴责社工机构不当行为时，社工“老胡”却认为，不排除部分机构利用政策和监管漏洞牟利，但社工机构要靠项目生存，一旦没有项目，社工怎么办？有的人会在项目中留一点钱做后盾，但留钱要缴税，评估时还会扣分，于是就选择了作假账。
    一名不愿透露姓名的社工告诉记者，现在提供服务的N G O来历很多，有高校社工系利用自身师资组建，有民间自发成立，还有基金会、企业成立的。网友huananbill是一名助理社工师，他担心社工可能变成新的“劳务工”。因为他现在所在机构的总干事，就是一家人力资源公司的老板。这几年随着人口红利接近尾声，用工荒不断显现，人力资源公司不好做了，纷纷“转型”。
    “成分混杂，水平参差不齐，不排除有人是冲着几百万项目费来的。”廖焕标认为，社工机构可以有盈余，但必须用于下一个服务项目。“现在的问题是试点还没有成功，哪些是好的，哪些是坏的，还没有分清楚，就要全面铺开了。即使有20个试点，给人感觉也是市场供不应求，包括社工人才和社工机构。步子迈得太快，看到‘蛋糕’这么大，很多人就扑上来了，造成鱼龙混杂的局面。”
    记者在采访中发现，试点中有的街道自身也成立了N G O，来承接政府购买社会服务，这与改革的初衷是否相悖？对此，廖焕标认为，街道目前正处于改革的风口，比如人员和机构的精减，可能其中也有无奈。随着行业发展，社工机构必定遭遇“大洗牌”。在实际操作中，往往存在“太公分猪肉———人人有份”、“谁跟街道书记熟，就能拿到项目”、“大鱼吃小鱼，小鱼被饿死”等现象，挫伤了N G O从业人员积极性。
    各地争夺社工
    按照省委省政府的规划，“十二五”期末，广东省要实现每万人中有5名社工的目标。即使以广东当前1亿的常住人口计算，专职社工也将达5万人之多。但实际上，目前广东省专职社工仅3000余人，其中广州2100人有社工证。“社工荒”的字眼时常见诸报端。最明显的就是在薪酬上，东莞今年10月，购买标准从此前的6万元/人·年提高到了7.2万元/人·年，深圳今年部分区也已将购买岗位综合服务费用提高到7.5万元/人·年。但何淑莹发现，身边一些朋友慢慢回流到了广州，尽管开出的薪水要低于深、莞。
    “据我了解，他们选择离开主要有两方面原因，一是薪水并没达到官方公布的水平，有时还会被拖欠人工；深圳此前聘请了很多香港督导，有些社工就是奔着这个去，三年期满后，这些督导陆续撤退；另外更重要的是，这两地采取的主要是购买岗位的方式，社工进驻政府部门后，有时会被安排做公务员的事，专业价值感得不到体现，而且都是单打独斗。相对来讲，广州购买项目的形式，能让社工在社工机构里找到‘家’的感觉。”
    这场不见硝烟的社工争夺战，让何淑莹隐隐有些不安。“不光是地区间流动性大，社工内部流动非常大，有时别的机构工资稍微高出一点，社工就被挖走了。社工机构为了留住人，有些80后、90后年轻人工作才两三年，就被提拔为副督导、督导。在香港，往往有十几年社工经验的人才能成为督导。”她觉得，这种“揠苗助长”行为并不利于社工成长。
    广州、佛山采用的主要是购买项目的方式，深圳、东莞主要采用的是购买人头方式。廖焕标认为，不能简单地说哪种方式更好，而主要看哪个最合适当地的情况。相对来讲，购买人头操作方便，在社工行业发展初级阶段，政府按比例购买了社工岗位，安排到不同社区、街道、政府部门，操作方便，容易开展。缺点就是社工势单力薄，而且有“被行政化”的危险。所以，现在深圳、东莞也开始向购买项目的方式靠拢。
    ■记者走访NGO
    为税收问题而苦恼
    临近年尾，何淑莹终于不再为机构80人准时“出粮”纠心了。她刚刚辞去广州北斗星社工服务中心总干事职务，重新回归体制内———在广州团市委志愿者部负责志愿者培训等工作，不过，这依旧与社工行业有着千丝万缕的联系。“政府购买社会服务，大方向非常好，不过现在刚起步，离成熟还有很远的路要走。”在佛山、广州两地的社工机构滚打多年后，何淑莹如此评价。
    “年关难过。”这是很多N G O的心声。规模排在前几名的社工组织北斗星、大同、启创都争取到了数目不菲的政府购买服务项目，按理说不该为钱发愁。事实却并非如此。
    广州大同社工服务中心95%资金来自于政府购买服务项目，中心总干事刘静林一直为税收问题而苦恼。荔湾区向大同购买200万元的社会服务，资金一进账就要缴将近6%的营业税，大约十来万；如果上季度进账10万元，只花了5万元，剩下5万元就变成利润要按25%比例缴所得税。大同在深圳也有服务机构，无需缴税，只需机构办手续时，说明社工人数、签订了劳动协议、买了社保情况，就能申请免税。
    何淑莹兼北斗星顾问一职。她说，政府购买社会服务资金不是一次性发放的，按项目申请，钱拿到手要层层签字，盖上十几二十个章。最头痛的还是年末发放的那笔钱。12月份正是第三方评估机构对试点20个家庭综合服务中心考评、打分的时候，通过审核的N G O才能拿到政府购买社会服务的款项，各种程序走下来，钱大约于次年二三月才能发放下来。这意味着，第一季度提供的服务费用，全得N G O自个来垫付，这对资金吃紧的新生社工机构来说，是相当大的负担。以北斗星为例，按广州初级社工月薪不低于3500元的指标算，每月人工支出将近三四十万。“最不合理的莫过于，政府这笔钱因为不是在年前发放，进入新年度就将算作社工机构上年度的盈收，要抽取大约25%的税。”
    “实际上是两头都要垫钱。”何淑莹说，在进入社区提供服务前，社工组织需要先招人做前期调研，入户和问卷调查居民需求，再提出竞标方案，这要一个月左右。通常有两家以上机构竞标，如果竞标失败，前期的付出也就打了“水漂”。
    启创社工服务中心是广州首个在民政部门登记注册的社工机构，在广州、佛山、中山等地都有服务项目。三年来，执行总监廖焕标一直在为社工机构减免税奔走呼告，年年通过政协委员提交提案，到现在还没有结果。11月11日下午，他又急忙赶到广州市九三学社参加座谈会，希望今年继续推进此事。
    “税收影响最大的是跨年度的项目。打个比方，我们12月份拿到政府100万元，是做明年一整年的项目，进入新年，马上就要作为营业收入抽掉25万元的税。”廖焕标说，广州按年度缴税，佛山、南海、顺德还是按季度缴税，影响更大。社工机构属非营利性机构，本身没有多少现金流，如果政府拨款延期，税额又重，一些刚起步的N G O手头项目少，资金周转不过来，就可能出现拖欠薪酬等问题，影响行业吸引力。
    ■政府如何评估项目？
    外行领导内行
    政府购买社会服务，并非一个具体的产品，如何科学评估？
    据了解，目前广州市由市社协承担了对20个家庭综合服务中心的评估工作，它聘请了20名在校大学生做长期的服务跟踪，在社区里匿名体验服务，同时还由高校老师、香港督导等组成的评估团进行中期和末期的审核打分。这样的评估方式如何建立其公信力？这是很多N GO共同关注的问题。
    何淑莹觉得应该参照香港模式，由官方和民间评估同时并举。廖焕标则认为，以社协作为第三方进行评估也未尝不可，关键是什么人在评估，标准需要摸索。如果是由政府来做，难免出现“外行领导内行”的现象。政府的习惯是管制而不是培育。
    “多头管理”也让社工机构常常无所适从。廖焕标说，“婆家”很多，街道、民政、社协、市民都是，各自要求不一，到底应该优先满足谁的需求？如果从专业主义角度出发，肯定是市民为先，兼顾其他。先做“质量”，再做“数量”。政府的考核容易是数字化、政绩化取向，“既然是社会管理创新，旧办法也该改一改了。”
    政府购买社会服务面临的10大问题
    1 社工短缺、不专业
    2 社工待遇不高
    3 社工组织现金流困难
    4 NGO成分混杂
    5 项目审批手续繁琐
    6 税收制度不合理
    7 购买服务的制度不完善
    8 需求对象模糊
    9 评估体系不健全
    10 政府购买服务的改革推进太快
    本版采写：南都记者 朱丰俊 实习生 张玉 柯红谢 旭楠
    图片由受访者提供



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政府购买社会服务的现实境遇迷惘的“跃进”摘要：随着社会管理创新号角吹响，政府购买社会服务的东风一夜吹遍珠三角地区，给社工行业发展带来蓬勃生机，也让普通市民享受到更专业的公共服务。
(
    南都漫画邝飚
    随着社会管理创新号角吹响，政府购买社会服务的东风一夜吹遍珠三角地区，给社工行业发展带来蓬勃生机，也让普通市民享受到更专业的公共服务。从今日起，公益周刊将连续推出“政府购买社会服务”专题，深入探讨广州、佛山、深圳、东莞等地的模式。本期主推“广州篇”。
    从2007年开始，广州市海珠区政府出资200万元向NG O购买社会服务，4年来，政府的
    “订单”快速增长：2008年，政府购买社会服务的资金为400万元；2011年，增加到8000万元；据悉，到明年年底，总投入将达2.6亿元。广州“政府购买社会服务”的高速发展目前现状究竟如何？当NG O组织认为社工严重不足、政府感到有钱找不到合适团队，专家认为新的社会管理模式缺乏新的管理方式的时候，我们应当如何面对充满迷惘的“跃进”式的发展。
    详见02-03版深公益内容

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人人向钱看齐的社会风气正在污染和腐蚀着一片尚且干净的天空，希望所有义务工作者的组织不会被迅速“被彻底利益化”。只怕义务工作能当做一门生意来经营的时候，我们会失去再继续下去的动力，因为这些将不再有意义.......

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宁静的天空 发表于 2011-11-15 14:36
人人向钱看齐的社会风气正在污染和腐蚀着一片尚且干净的天空，希望所有义务工作者的组织不会被迅速“被彻底 ...

社会上几乎把公益等同于免费，这本身就是一个极大的偏误，什么事情不需要成本，而成本的多寡又连接着社会经济的原材料供应，所以成本核算也是政府向社会购买服务的立点，只不过，政府购买的成本核算是一些不切实际的量化指标，自然就不足以满额支付了。任何承担政府购买服务项目的社工机构不整合自有的社会资源和资金来源，完成使命那是在做白日梦而已。